I OW 171/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku O.G. w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego postanawia: wskazać Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawa, pismem złożonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy P. w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku O.G. o przyznanie świadczenia w formie zasiłku okresowego i wskazanie Wójta Gminy P. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że właściwość organu w przedmiotowej sprawie powinna zostać ustalona na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.), zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy P. reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., uznał że organem właściwym w sprawie jest organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu. Argumentując przedstawione stanowisko wskazano, że zainteresowana nigdy nie była osobą bezdomną, a przyjazd do Warszawy spowodowany był zamiarem podjęcia terapii i zamieszkania w tym mieście blisko rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał na tle właściwości miejscowej jednostek, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 7 lit. f i § 1 pkt 11 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. Nr 198 poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., I OW 310/20, LEX nr 3227067). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej u.o.p.l.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek warunkujących ustalenie właściwości miejscowej organu kluczowe jest to, że na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość O.G. pozostawała pacjentką Ośrodka Stowarzyszenia (...) Krótkoterminowego Ośrodka Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień w Warszawie, gdzie przebywała od 4 kwietnia 2024 r. Celem pobytu w tego typu placówkach jest wyłącznie odbycie leczenia, w związku z czym ośrodek ten nie może być traktowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Miejsce to należy bowiem traktować jako miejsce aktualnego pobytu danej osoby o charakterze tymczasowym i nie stanowi ono jej miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r., I OW 43/11, LEX nr 1082842). Tym samym koniecznym było ustalenie miejsca zamieszkania wyżej wymienionej przed podjęciem leczenia w powyższej placówce. Wobec faktu, iż ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" koniecznym jest odniesienie się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej k.c.). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przed podjęciem leczenia O.G. zamieszkiwała wspólnie z byłym partnerem w K. jednakże z uwagi na dopuszczanie się przez niego przemocy domowej zmuszona ona była opuścić ten lokal mieszkalny. W tej sytuacji podjęła ona decyzję o podjęciu leczenia terapeutycznego w Warszawie we wskazanym powyżej ośrodku (...). W związku z powyższym od 24 marca 2024 r. – w okresie bezpośrednio poprzedzającym pobyt w ośrodku – przebywała ona u swojego brata zamieszkującego w Warszawie. Jednakże charakter zamieszkiwania w tym miejscu pozostawał jedynie tymczasowy na co wskazują złożone zarówno przez zainteresowaną, jak i jej brata oświadczenia znajdujące się w aktach sprawy. Wyżej wymieniona przebywała w mieszkaniu brata jedynie ok. 1,5 tygodnia przed terapią oraz na weekendowych przepustkach wypadających co dwa tygodnie. Terapia została zakończona 20 sierpnia 2024 r. W jej trakcie – 22 maja 2024 r. – zainteresowana złożyła wniosek o przyznanie zasiłku okresowego. Wówczas deklarowała ona zamiar zamieszkania w Warszawie po ukończeniu terapii. Jednakże okoliczność ta nie jest wystarczająca do uznania, że zostały wówczas spełnione przesłanki z art. 25 k.c. warunkujące uznanie Warszawy jako miejsca zamieszkania zainteresowanej. Na gruncie powyższego przepisu o tym, czy danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby, tj. jej osobistych i majątkowych interesów (Zob. np. postanowienia NSA: z 13 maja 2011 r., I OW 11/11, LEX nr 1081105; z 21 lipca 2011 r., I OW 65/11, LEX nr 1082851; z 21 lutego 2018 r., I OW 325/17, LEX nr 2445695, z 5 kwietnia 2022 r., I OW 197/21, LEX nr 3338645). Na moment składania wniosku o przyznanie zasiłku okresowego nie można tego powiedzieć o O.G. która pojawiła się w Warszawie w celu odbycia stosownej terapii i była pensjonariuszką ośrodka (...). Dopiero po pewnym czasie Warszawa stała się ośrodkiem jej aktywności życiowej, z chwilą gdy po opuszczeniu placówki (...) zamieszkała w najmowanym lokalu mieszkalnym w Warszawie i podjęła zatrudnienie w tym mieście. Same plany dotyczące uczynienia danej miejscowości miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. nie mogą stanowić o zrealizowaniu się przesłanki zamiaru wyrażonej w powyższym przepisie. Mając na uwadze wskazane okoliczności należy stwierdzić, że O.G. na moment złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku okresowego spełniała ustawowe przesłanki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Z akt administracyjnych wynika, że zainteresowana pozostaje zameldowana na pobyt stały pod adresem (...) w gminie P. W konsekwencji uznać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku okresowego jest Wójt Gminy P. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowana znajdowała się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.