II SA/Kr 648/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg P. M., Z. B., K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r. znak WI-I-7840.5.115.2022.SD w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargi oddala. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r. znak WI-I.7840.5.115.2022.SD, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 sierpnia 2022 r. znak AU-01-1.6740.1.832.2019.AFR o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu 18 października 2018 r. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1965/6740.1/2018 znak AU-01-1.6740.1.1843.2018.ERM przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: M. K. złożyła w dniu 18 kwietnia 2019 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją ostateczną wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania twierdząc, że wnioskodawczyni nie zachowała terminu, o którym mowa w 148 § 2 kpa. W wyniku skutecznie wniesionego zażalenia, Wojewoda uchylił powyższe postanowienie, dochodząc do wniosku, że organ I instancji źle ustalił datę, w której wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu decyzji. Wojewoda wskazał, że z wniosku o wznowienie wynika, iż wnioskodawczyni dowiedziała się o planowanej inwestycji z pisma, w którym inwestor prosi o udostępnienie pasa terenu w celu wykonania wykopów, przy czym w piśmie tym nie było informacji o posiadaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 5 marca 2019 r. wnioskodawczyni udała się do urzędu, aby zasięgnąć informacji i w tej dacie złożyła wniosek o udostępnienie do wglądu wszystkich akt administracyjnych dot. inwestycji. O fakcie wydania decyzji, wnioskodawczyni dowiedziała się podczas następnej wizyty w urzędzie, tj. w dniu 19 marca 2019 r., co znajduje potwierdzenie w protokole udostępnienia informacji publicznej z tej daty. Powyższe okoliczności wskazują, że organ I instancji błędnie przyjął datę 5 marca 2019 r. za dzień, w którym wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu decyzji. Owszem, w tym dniu wnioskodawczyni złożyła wniosek o udostępnienie jej akt sprawy, z powyższego nie wynika jednak, aby miała wtedy wiedzę o sposobie zakończenia tego postępowania. Wojewoda stanął na stanowisku, że protokół z 19 marca 2019 r. jest dokumentem najwcześniej datowanym, z którego wynika, że wnioskodawczyni zapoznała się z decyzją budowlaną. Z wcześniejszych dokumentów wynika jedynie wiedza o zamiarze inwestycyjnym na sąsiedniej działce. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 18 kwietnia 2019 r. złożony został za zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Ponadto Wojewoda zarzucił, że organ I instancji błędnie ustalił strony postępowania wznowieniowego. Wskazał, że K. Sp. z o.o. Spółka komandytowa została wykreślona z KRS. Ponadto, w postępowaniu wznowieniowym pominięci zostali aktualni współwłaściciele działki inwestycyjnej. Powyższe uchybienie pociągało za sobą konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. Od powyższego postanowienia zostały złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie trzy skargi. W skardze P. M. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegające na uznaniu, że wnioskodawczyni nie uchybiła terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa polegające na uznaniu, że wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji ostatecznej najwcześniej w dniu 19 marca 2019 r., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że powzięła tę wiedzę najpóźniej w dniu 5 marca 2019 r. W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze Z. B. (pierwotnie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 649/23) zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz materialnych, tj.: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez błędne uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na uznanie, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 kpa – brak zawiadomienia stron postępowania), podczas gdy podanie o wznowienie w ogóle nie zasługiwało na merytoryczne rozpoznanie, skoro wnioskodawczyni po pierwsze nie zachowała terminu do jego wniesienia, a po drugie w ogóle nie przysługiwała jej legitymacja do złożenia podania o wznowienie, a zatem w sprawie znajdował zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa i powinno dojść do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia; 2. art. 148 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że strona wnosząca podanie o wznowienie postępowania nie uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy wnioskodawczyni o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wiedziała najpóźniej w dacie 05.03.2019 r., a są podstawy do przyjęcia, iż wnioskodawczyni o decyzji dowiedziała się w dniu 28 lutego 2019 r. 3. art. 136 § 1 kpa – poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów w celu ustalenia dokładnej daty dowiedzenia się przez skarżącą o wydaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy dowód taki mógł zostać przeprowadzony w postaci dowodu z zeznań skarżącej oraz wnioskodawczyni, w szczególności w kontekście okoliczności doręczenia M. K. pisma od M. B., które musiało zostać doręczone M. K. przed dniem 5 marca 2019 roku, a z którego wyraźnie wynika informacja o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę; 4. art. 145 § 1 pkt 4 kpa – poprzez brak zbadania czy wnioskodawca powinien być stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym czy przysługuje mu legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania, a także czy wskazał przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa; 5. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i jego dowolną ocenę, a w konsekwencji m.in uznanie, że zachowany został termin na wniesienie podania przez wnioskodawcę, podczas gdy wyjaśnienia pisemne złożone wnioskodawczynię w sprawie należy uznać za całkowicie niewiarygodne, skoro we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 18 kwietnia 2019 roku wskazano, że wnioskodawczyni była stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy, co jest oczywiście prawdą, a dodatkowo wnioskodawczyni w tamtym postępowaniu nie wnosiła żadnych zastrzeżeń, a później podczas dalszego przebiegu postępowania wznowieniowego przedstawia wersję zdarzeń, zgodnie z którą składając w dniu 05 marca 2019 roku wniosek o udostępnienie informacji publicznej miała nie wiedzieć czego sprawa tak na prawdę dotyczy - czy jest to postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę czy też o wydanie warunków zabudowy, a dodatkowo organ nie wyjaśnił także skąd w ogóle wnioskodawczyni znała znak sprawy składając wniosek z dnia 05 marca 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej; 6. art. 28 § 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony bowiem wnioskodawczyni nie można zaliczyć do żadnej z grup wymienionych w art 28 § 2 Prawa budowlanego. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze złożonej przez K. Sp. z o.o. (pierwotnie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 94/23), spółka zarzuciła z kolei, że nie zostało jej doręczone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r., co stanowi rażące naruszenie prawa, pociągające za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 8 września 2023 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) zarządzono połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 648/23, II SA/Kr 934/23 i II SA/Kr 648/23 oraz prowadzenie ich pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 648/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. M. K. oparła swój wniosek o wznowienie postępowania na przesłance zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm.), który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym przypadku termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co wynika z art. 148 § 2 kpa. Zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie było zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie, a jego rozstrzygnięcie zależy od wskazania, od którego dnia należy liczyć bieg ustawowego terminu, tj. kiedy strona dowiedziała się o decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie - zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Przy czym należy pamiętać, że chodzi o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Za wystarczające uznaje się, iż posiadła ona informację czego dana decyzja dotyczy (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 września 2011 r. sygn. akt II OSK 2407/10; 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1296/09; 6 maja 2009 r., II OSK 714/08; 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1662/97). Ponadto, ustalenie terminu dowiedzenia się o decyzji innego, niż twierdzi strona wnioskująca o wznowienie, nie może nastąpić na podstawie nie skonfrontowanych z nią domniemań. Zostało to potwierdzone bez wątpliwości w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. II OSK 168/18, LEX nr 2778151, w którego uzasadnieniu wyrażono pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Otóż NSA wskazał, że: "Organ administracji ma obowiązek ustalić, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu. Okoliczność, iż na działce sąsiadującej z działką osoby wnioskującej o wznowienie postępowania trwała budowa, o której osoba ta wiedziała oraz, że na terenie budowy była w widocznym miejscu tablica informacyjna zwierająca m.in. dane o pozwoleniu na budowę świadczy wyłącznie o tym, że osoba ta mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś, że o decyzji tej wiedziała. Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy jednoznacznie wykazać, że osoba ta dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym, niż przez nią wskazywany, terminie. Samo wykazanie, że strona mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji w innym terminie jest niewystarczające do zakwestionowania twierdzenia strony o tym kiedy dowiedziała się ona o decyzji. Jeśli twierdzeń strony nie można skutecznie zakwestionować, to organ administracji ustalając termin dowiedzenia się o decyzji powinien oprzeć się na twierdzeniach osoby wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego". W świetle powyższego orzecznictwa Sąd uznał, że rację należy przyznać Wojewodzie, który ocenił, iż wnioskodawczyni dopiero w dniu 19 marca 2019 r. dowiedziała się o decyzji budowlanej. Prawdą jest, że już we wcześniejszym okresie miała pewne informacje o inwestycji, co akcentowali w swoich skargach P. M. oraz Z. B.. Wnioskodawczyni otrzymała od inwestora pismo, w której zwrócił się do niej o udostępnienie pasa ziemi, a następnie w dniu 5 marca 2019 r. udała się do urzędu, aby uzyskać szczegółowe informacje. Wiedza o inwestycji, która może wynikać z zaobserwowanych okoliczności faktycznych, tj. rozpoczęta budowa, tablica informacyjna, czy jak w przedmiotowej sprawie – pismo inwestora o udostępnienie nieruchomości, jest jednak czym innym niż wiedza o decyzji i nie ma podstaw, aby pojęcia te zrównywać w skutkach w kontekście przesłanek z art. 148 § 2 kpa. O ile można zgodzić się ze skarżącymi, że w dniu otrzymania pisma inwestora wnioskodawczyni powzięła pewne informacje o tym, że w sąsiedztwie planowana jest realizacja inwestycji budowlanej, to z pewnością nie można uznać, że już w tym dniu dowiedziała się o decyzji. Ani w tym dniu, ani w dniu 5 marca, gdy składała wniosek o udostępnienie akt administracyjnych postępowania w trybie dostępu do informacji publicznych, nie posiadała informacji pozwalających jej na zidentyfikowanie organu, treści decyzji, nie ma również żadnych informacji, z których można wnioskować, że znała przedmiot rozstrzygnięcia. A dopiero wiedza na temat tych elementów pozwala na przypisanie autorowi wniosku o wznowienie wiedzy o decyzji. Jak wynika z przytoczonego powyżej orzecznictwa, wiedzy o decyzji nie można domniemywać. Dlatego też z faktu, że wnioskodawczyni wiedziała, a nawet brała udział w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie można domniemywać, że wnioskodawczyni wiedziała o wydanej w następstwie tego postępowania decyzji budowlanej. O powzięciu tej wiadomości nie świadczy również fakt, że wnioskodawczyni poznała w dniu 5 marca 2019 r. znak sprawy, pod którym prowadzone było postępowanie. Ze znaku sprawy nie wynika bowiem jednoznacznie nawet jej przedmiot, a co dopiero choćby ogólna treść rozstrzygnięcia. Rację miał zatem organ odwoławczy przyjmując, że wnioskodawczyni dopiero w dniu 19 marca 2019 r. dowiedziała się o decyzji, przez co jej wniosek z dnia 18 kwietnia 2019 r., złożony został z zachowaniem terminu wynikającego z art. 148 § 2 kpa. Za prawidłowością zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawia dodatkowo kolejny dostrzeżony przez Wojewodę aspekt, jakim jest wadliwe oznaczenie stron postępowania. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracyjnego, który jest zobowiązany zapewnić wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Wadliwe ustalenia w tym zakresie powodują co do zasady konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, jego konwalidacja na zasadzie art. 136 kpa prowadziłaby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 kpa. W przedmiotowej sprawie w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcie skierowano do nieistniejącego już podmiotu K. Sp. z o.o. Spółki komandytowej oraz pominięto w nim aktualnych współwłaścicieli działki inwestycyjnej. W związku z tym, choć zasadny był zarzut pominięcia w postępowaniu zgłoszony przez K. Sp. z o.o., to – wbrew przekonaniu skarżącej spółki – nie świadczy on o wadliwości zaskarżonego postanowienia Wojewody, lecz o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, które zasadnie zostało uchylone. Wobec powyższego skargi jako nieuzasadnione zostały oddalone na zasadzie art. 151 p.p.s.a.