II SA/Kr 544/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu strony skarżącej E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością I. Spółki komandytowej z siedzibą w K. oraz A. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 marca 2024r. znak WI-I.7840.2.13.2023.SM o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1806/6740.1.2020 z dnia 27 listopada 2020r. znak AU-01-1.6740.1.473.2019.MUŁ wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala sprzeciwy. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 27 listopada 2020 r., znak: AU-01-1.6740.1.473.2019.MUŁ, na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), odmówił uchylenia - po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego - ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1217/6740.1/2017 z 12 lipca 2017 r., znak: AU-01-1.6740.1.500.2017.KMR, wydanej dla inwestora - S. S.A. w K., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji opadowej i sanitarnej, c.o. wraz z wymiennikownią, wentylacji mechanicznej i oddymiania, elektryczną, odgromową, telekomunikacyjną; wraz z zagospodarowaniem terenu: układem dróg wewnętrznych, ciągami komunikacji pieszej, miejscami postojowymi; wraz z budową instalacji na terenie: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej z retencją, energetycznych, oświetlenia terenu, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] i [...] w K. . W uzasadnieniu organ podał, że 12 lipca 2017 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla powyższego zamierzenia budowlanego. Decyzja stała się ostateczna w dniu 16 sierpnia 2017 r. W dniu 6 marca 2019 r. do organu wpłynął wniosek A. S.A z siedzibą w C. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości: 1) działki nr [...], [...], [...], [...] oraz 2) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Zdaniem wnioskodawcy działki wchodzące w skład nieruchomości z punktu 1) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a inwestycja w sposób znaczący może zacieniać i przesłaniać tą nieruchomość. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 24 sierpnia 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmował nieruchomości skarżącej spółki. Organ dokonał bowiem analizy adekwatnych przepisów, głównie dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania, w efekcie czego doszedł do przekonania o braku przekroczenia norm w tym zakresie przez projektowaną inwestycję. W konsekwencji organ stwierdził, że nie została zrealizowana przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skarżącej spółce nie przysługiwał bowiem przymiot strony, a zatem brak jej udziału w postępowaniu nie świadczy o wadliwości tego postępowania. Na skutek rozpoznania odwołania złożonego przez A. S.A. z siedzibą w C. Wojewoda Małopolski decyzją z 18 listopada 2021 r., znak: WI-I.7840.2.161.2020.EZ, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Wojewody Małopolskiego przedłożona przez projektantów analiza jest niekompletna, gdyż nie przedstawia spełnienia wymogu nasłonecznienia wszystkich okien w budynku nr [...]. Na ww. analizie brakuje zobrazowania padania promieni słonecznych w dniach równonocy wiosennej i jesiennej na dwa okna do pomieszczeń mieszkalnych w lokalu mieszkalnym znajdującym się w południowo-zachodnim narożniku budynku nr [...]. Jednocześnie z analizy tej jednoznacznie wynika (przenosząc wskazane przez projektantów długości promieni słonecznych na narożnik budynku nr [...]), że projektowany budynek [...] będzie oddziaływać na ww. budynek w zarządzie A. S.A z siedzibą w C., gdyż będzie rzucać cień na część elewacji tego budynku i na teren działek spółki. W świetle powyższego, według organu odwoławczego nie sposób stwierdzić, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość wnioskującej Spółki. Rzucenie cienia przez omawiany budynek [...] na elewację budynku i część gruntową nieruchomości skarżącej pociąga za sobą obowiązek objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji, ponieważ planowana inwestycja spowoduje ograniczenie możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Pozwolenie na budowę w okolicznościach braku przyznania przymiotu strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji jest udzielone z naruszeniem art. 10 k.p.a. W tych okolicznościach, w ocenie organu II instancji, potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Prezydent Miasta Krakowa winien zatem przeprowadzić dalsze postępowanie i w pierwszej kolejności ocenić czy występują negatywne przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1383/21, oddalający sprzeciwy od powyższej decyzji kasacyjnej, został uchylony wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2260/22, wraz z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 18 listopada 2021 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Małopolski ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powołując się na wskazania wynikające z powyższego wyroku kasacyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość szkodliwego oddziaływania inwestycji jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony. Skarżąca spółka swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzi z prawa użytkowania wieczystego działek, które co prawda nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, niemniej ze względu na rzucanie cienia przez projektowany budynek [...] na elewację budynku nr [...] oraz część gruntową nieruchomości, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu organ odwoławczy odstąpił od wyrażonej uprzednio opinii o konieczności uzupełnienia analizy nasłonecznienia. Jej niekompletność nie ma bowiem wpływu na ocenę interesu prawnego spółki. Nawet gdyby cień padał na jedno okno i część działek spółki, to i tak stanowiłoby to podstawę do uznania za stronę postępowania skarżącej spółki. W konsekwencji organ odwoławczy ocenił, że Prezydent Miasta Krakowa wadliwie uznał, iż spółce nie przysługiwał status strony. W tej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, które z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe do przeprowadzenia przez organ odwoławczy. Ponadto wskazano, że ze względu na upływ czasu, jak również sprzedaż mieszkań w projektowanych budynkach, organ I instancji przeprowadzi analizę mającą na celu zaktualizowanie kręgu stron postępowania. Od powyższej decyzji dwa jednobrzmiące sprzeciwy złożyły E. sp. k. w K. oraz A. Z. . W sprzeciwach tych zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że nie zachodziły wszystkie wymagane w świetle tego przepisu przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy. Jak wskazano na wstępie, powodem odmowy uchylenia ostatecznej decyzji było w przedmiotowej sprawie dokonane przez organ I instancji ustalenie, że skarżącej spółce nie przysługuje przymiot strony. Organ dokonał bowiem analizy przesłaniania i zacieniania i doszedł do wniosku, że spełnione są wszelkie normy i wymagania wynikające z odpowiednich przepisów. Oznaczało to zdaniem organu, że dysponenci tych nieruchomości, w stosunku do których normy nasłonecznienia nie zostały przekroczone, nie posiadają statusu strony w postępowaniu. Wojewoda dokonał innej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego dotyczącej sposobu wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie interesu prawnego dającego legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu. Wykładnia ta wynika z oceny prawnej, którą wyraził orzekający w niniejszej sprawie NSA, którą niniejszy Sąd jest również związany. Zgodnie z tym poglądem, znajdującym wyraz również w szerszym orzecznictwie "w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu" (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17 i z 1 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1567/21). W innym z wyroków NSA wyjaśniło, że "akcentowany przez organy administracyjne obu instancji brak naruszenia przepisów (np. norm technicznych) nie oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym legalności postepowania w sprawie pozwolenia na budowę strona skarżąca nie posiada interesu prawnego, uprawniającego do przyznania jej w ramach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy mieć na względzie, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowanego w zw. z art. 28 K.p.a., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto braku legalności inwestycji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem" (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2701/19). Skoro zatem z analizy nasłonecznienia wynika, że budynek nr [...] oraz nieruchomości nr [...] i [...] będą zacienione przez projektowany budynek, to powyższa okoliczność wystarczy do uznania, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bez względu na to, czy normy w tym przedmiocie są przekroczone czy też nie. W tej sytuacji zasadne było stwierdzenie Wojewody, że organ I instancji błędnie wyznaczył obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, co doprowadziło go do nieuprawnionego wniosku, że nie została zrealizowana przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odpowiadając na zarzuty skargi należy wyjaśnić, że jednoznaczne przyznanie skarżącej spółce statusu strony, nie otwierało jednak drogi do dalszych rozważań w przedmiocie ewentualnego uchylenia, bądź utrzymania w mocy decyzji ostatecznej. Taka przesłanka, jak uznanie przez organ II instancji za strony osoby, którym organ I instancji odmówił przymiotu strony i z tego powodu wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postepowania, uzasadnia uchylenie tej decyzji organu I instancji. Organ II instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, nie może bowiem przeprowadzać postępowania wznowieniowego co do istoty sprawy za organ I instancji. Tak więc w sytuacji, kiedy organ II instancji w postępowaniu wznowieniowym uzna, że wbrew argumentacji organu I instancji, osobom które zainicjowały postepowanie wznowieniowe przymiot strony przysługuje, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1371/22). Rozstrzygniecie Wojewody prawidłowo zatem rozstrzygnęło o spełnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, otwierając drogę do analizy sprawy pod kątem merytorycznym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia na postawie art. 151 kpa. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.