I SAB/Wa 151/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi S. G., B. G. C., E. K., M.K., M. Z. i H. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania aktu; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz S. G., B. G. C., E. K., M. K., M. Z. i H. G. po 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem sumy pieniężnej; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. G., B. G. C., E. K., M. K., M. Z. i H. G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 27 stycznia 2022 r. P. G., S. G., B. K., K. H., I. G., J. R., A. G., J. G., T. G., C. G., E. G., H. M., Z. P., H. P., I. P., B. G., E. K., M. K., M. Z. i H. G. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego (dalej też jako organ) postępowania w sprawie wniosku w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 6 stycznia 1994 r. o stwierdzenie, że nieruchomość dla której prowadzona była księga hipoteczna "[...]" nr [...] nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podkreślając zasadność skargi i wskazali, że organ naruszył art. 35 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie, 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny, 4) przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a.; 5) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie z uwagi na zaistnienie stanu powagi rzeczy osądzonej. Podniósł ponadto, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone decyzją z 31 marca 2022 r., nr 818/2022. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023r., sygn. akt I SAB/Wa 151/22 Sąd odrzucił skargę P. G., B. K., K. H., I. G., J. R., A. G., J. G., T. G., C. G., E.G., H. M., Z. P., H. P. i I. P.– stwierdzając, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa ze sprawą I SAB/Wa 173/20. Ponadto w stosunku do tych skarżących, którzy byli stronami postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 173/20 oraz ich następców prawnych zachodzi także tożsamość podmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym zgodnie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) organu jest zatem dopuszczalne, gdy strona uprzednio wyczerpała ww. tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący ze stosownym wezwaniem do wydania decyzji wystąpili do organu pismem z 26 stycznia 2022 r., a tym samym wyczerpali wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Jak wskazuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z bezczynnością (przewlekłością) organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ) jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność (przewlekłość) ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność (przewlekłość) miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy czym, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania czy organ dopuścił się bezczynności bądź przewlekłości w prowadzeniu postępowania i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12; z 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda, po wniesieniu przez skarżących skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (w dniu 27 stycznia 2022 r.) postępowanie w niniejszej sprawie zakończył - wydając w sprawie decyzję z 31 marca 2022 r., nr 818/2022, którą umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W dacie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał zatem w bezczynności (przewlekłości), a więc postępowanie sądowoadministracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu (pkt 2 sentencji wyroku). Oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 31 marca 2022 r. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu (często wielomiesięcznych a nawet ponad rocznych) co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Jednocześnie w okolicznościach sprawy należy mieć również na względzie, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r., nr 3485/2010 umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, a decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 sierpnia 2011 r., nr Gz.rn-057-625-46/11 i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem merytorycznego rozpoznania wniosku. Przy czym zwrócone przez Ministra akta sprawy wpłynęły do Wojewody w dniu 25 listopada 2011 r., natomiast pierwszą czynność mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym dokonał on dopiero w dniu 15 maja 2013 r. poprzez wystosowanie pisma wzywającego spadkobierców wnioskodawczyni do sprecyzowania zakresu wniosku. Ponadto, mając na uwadze sposób prowadzenia przez organ tej sprawy, można przypuszczać, że decyzja z dnia 31 marca 2022r. umarzająca postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie została wydana dopiero w reakcji na niniejszą skargę stron, która wpłynęła do organu w dniu 2 marca 2022 r. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Oznacza to, że sąd może z niego skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przewidziana w tym przepisie suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną, a także dyscyplinująco – represyjną. Przyznanie skarżącym od organu określonej sumy pieniężnej jest więc przede wszystkim rekompensatą dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności – jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a także sankcją dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania (por wyrok NSA I OSK 2251/22) Sąd określając wysokość sumy pieniężnej w kwocie po 1000 złotych na rzecz każdego ze skarżących uwzględnił czas jaki skarżący oczekiwali na załatwienie sprawy i uznał, że kwota ta spełni swoją kompensacyjną funkcję. Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny i w tej części skargę także oddalił. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku Sąd wydał na podstawie art.151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 5 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.