II OZ 475/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. L. i A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 696/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr WI-VI.7821.1.43.2022.DSk w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1. odrzucić zażalenie A. B.; 2. oddalić zażalenie P. L. UZASADNIENIE Na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] Starosta Krakowski decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. nr 20.2022 znak: AB.V.6740.7.8.2022.AJ udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...] (...). Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołań D. T. i P. L. decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr WI-VI.7821.1.43.2022.DSK uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. P. L. wniósł skargę na wskazaną decyzję Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2023 r. Pismem z 25 listopada 2023 r. P. L. i A. B. wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Wskazali, że wykonanie decyzji spowoduje wstrzymanie budowy ich domu, na który posiadają pozwolenie na budowę udzielone prawomocną decyzją Starosty Krakowskiego z 13 listopada 2021 r. Podnieśli, że ponieśli duże koszty związane z uzbrojeniem terenu – woda, prąd oraz ogrodzenie. To wszystko było wykonane wcześniej niż projekt rozbudowy ul. [...] zatwierdzony zaskarżoną decyzją. Podkreślili, że inwestor, nie czekając na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd, dopuszcza się zmiany wpisów w księgach wieczystych ich działek i wykonał operat szacunkowy bez powiadamiania ich o tym. Wykonanie decyzji spowoduje zniszczenie 51 metrów bieżących osadzonego w gruncie ogrodzenia, instalacji energetycznej i uszkodzenia instalacji wodnej. Niewstrzymanie decyzji będzie skutkowało również działaniem na szkodę interesu publicznego związanego z wypłatą odszkodowania ze środków publicznych. Zdaniem wnioskodawców inwestor może uniknąć tej wypłaty zmieniając projekt rozbudowy drogi po drugiej stronie ulicy, gdzie teren jest rolny, niezabudowany. Do wniosku załączono informację z 13 listopada 2023 r. o dokonanej wycenie nieruchomości na potrzeby wypłaty odszkodowania wraz z wyciągami operatów szacunkowych, a także zdjęcia z widocznym ogrodzeniem i uzbrojeniem działki. Przy piśmie z 8 grudnia 2023 r. skarżący i A. B. przedłożyli zdjęcia ich działek, dodając, że istniejące uzbrojenie jest przygotowane do budowy domu, a przesunięcie ogrodzenia 1 m za wodę w głąb działki pozbawi ich budowy domu, zaś działki staną się bezużyteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 696/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd odniósł się w pierwszej kolejności do argumentu wnioskodawców, iż w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji w zakres przysługującego im prawa własności nieruchomości. Wyjaśnił, że okoliczności te są zwykłym następstwem wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie stanowią o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a zatem nie przesądzają o konieczności wstrzymania wykonania tej decyzji. W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162; dalej: "specustawa drogowa"). W stosunku do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja ZRID") należy przyjmować zawężającą wykładnię przesłanek wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."). Udzielenie wnioskodawcy ochrony tymczasowej powinno nastąpić tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego. W odniesieniu do przesłanki trudnych do odwrócenia skutków Sąd uznał, że sam fakt zrealizowania inwestycji drogowej nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Wykonanie obiektu budowlanego czy też usunięcie ogrodzenia lub fragmentu sieci wodociągowej lub energetycznej jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić. W przypadku zaś ewentualnego wyeliminowania decyzji ZRID z obrotu prawnego w wyniku wyroku sądu administracyjnego wynikające z tego negatywne konsekwencje obciążać będą inwestora, który na własne ryzyko prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji zaskarżonej do sądu. Z kolei odnośnie do przesłanki wystąpienia znacznej szkody Sąd przypomniał, że w szczególnym charakterze decyzji ZRID zawiera się również to, że wynikające z niej ograniczenia praw zostaną zrekompensowane odszkodowaniem. Jeżeli wnioskodawcy uznają, że wysokość odszkodowania nie jest współmierna do doznanej szkody, to uchybienia w tym zakresie będą mogli zwalczać w odrębnym, właściwym postępowaniu. Z kolei twierdzenia wnioskodawców o tym, że w wyniku wykonania decyzji ich działki staną się bezużyteczne, Sąd uznał za gołosłowne. Wnioskodawcy nie przedstawili argumentacji wyjaśniającej, w jaki sposób wykonanie decyzji doprowadzi do całkowitego wyłączenia ich działek z możliwości zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli P. L. i A. B. Sądowi I instancji zarzucili naruszenie: 1. naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i błędnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał jakichkolwiek negatywnych następstw realizacji przedsięwzięcia drogowego, 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy, tj. wydanie postanowienia z pominięciem niektórych okoliczności sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia akt sprawy; 3. art. 141 § 4 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. przez niedostateczne i niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wnoszący zażalenie nie zgodzili się z oceną Sądu, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Podnieśli, że przeprowadzenie kosztownych i zaawansowanych prac budowlanych, mimo że możliwe, jest trudne do odwrócenia i przywrócenia stanu poprzedniego. Wskazali również, że szkoda, która ich bezpośrednio dotyczy, to nie tylko strata materialna, która częściowo może zostać zrekompensowana odszkodowaniem, ale również zmniejszenie powierzchni działek i jednoczesna zmiana ich kształtu, skutkująca koniecznością zmiany prawomocnej decyzji Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1.1390.2021 o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działkach o nr ewid. [...] i [...], a w konsekwencji konieczność przebudowy przyłączy, uzyskania licznych pozwoleń i uzgodnień. Wyrazili obawę, czy w ogóle działki zachowają możliwość zabudowy, a to z uwagi na konieczność zachowania odległości od granicy z działką drogową. Wnoszący zażalenie wskazali, że skarżący do materiału dowodowego załączyli ww. decyzję o pozwoleniu na budowę wraz z dokładnym opisem wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Wskazywali również, że w ramach inwestycji drogowej nie tylko stracą pas o szerokości około 4 m wzdłuż wszystkich działek, ale również na ich działkach ma być umiejscowiona infrastruktura drogowa, tj. przyłącza kablowe nN do zasilania kolejnych działek, sieć kanalizacyjna, oświetlenie i chodnik. Dodatkowo na działkach projektowana jest infrastruktura gazowa oraz istnieje wodociąg. Suma tych wszystkich okoliczności faktycznych powoduje znaczną ingerencję w prawo własności ich nieruchomości, ograniczając możliwość zabudowy działek. Działki zostały przez nich zakupione w niedalekiej przeszłości w celach inwestycyjnych jako działki 10-arowe o konkretnym kształcie i możliwości zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie wniesione przez A. B. podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 173 § 2 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") zażalenie na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść wyłącznie strona lub uczestnik na prawach strony (oraz podmioty wymienione w art. 173 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 33 § 1a p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. Tryb zawiadamiania stron postępowania administracyjnego w drodze obwieszczenia, o którym mowa w cyt. art. 33 § 1a p.p.s.a., przewidują m.in. przepisy specustawy drogowej. W sprawach dotyczących skargi na decyzję ZRID strona postępowania administracyjnego, która nie wniosła skargi, nie staje się automatycznie uczestnikiem postępowania sądowego. Warunkiem koniecznym uznania takiej osoby za uczestnika na prawach strony jest złożenie wniosku o przystąpienie do postępowania przed rozpoczęciem rozprawy. W niniejszej sprawie A. B. niewątpliwie nie wniosła skargi inicjującej postępowanie sądowe. Pierwszym jej pismem w tej sprawie był wniosek z 25 listopada 2023 r. o wstrzymanie wykonania decyzji obu instancji złożony wspólnie z P. L. Ani w tymże wniosku, ani w innym piśmie procesowym A. B. nie sformułowała jednoznacznego wniosku o przystąpienie do postępowania. W tej sytuacji skoro A. B. nie ma statusu strony, gdyż nie jest skarżącą oraz nie nabyła statusu uczestnika, to w rezultacie nie była legitymowana do zaskarżenia postanowienia z 20 grudnia 2023 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 i art. 180 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., odrzucił zażalenie wniesione przez A. B. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem rozpoznał wniosek złożony przez A. B. niebędącą stroną postępowania. Uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem rozpoznawany wniosek został złożony również przez podmiot do tego legitymowany, czyli skarżącego P. L. Zażalenie P. L. nie zasługuje natomiast na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w zażaleniu Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji ZRID. Przede wszystkim Sąd trafnie zwrócił uwagę na szczególny charakter zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym, że pomimo braku szczegółowej regulacji zawartej w specustawie drogowej odnośnie do możliwości udzielenia ochrony tymczasowej, ratio legis tej ustawy stanowi usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji. Powoduje to bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania decyzji. W specustawie drogowej, ze względu na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych, interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony (zob. postanowienia NSA: z 16.12.2022 r., II OZ 756/22; z 20.03.2019 r., II OZ 195/19; z 6.04.2016 r., II OSK 614/16; dostępne w CBOSA). Rozważając kwestię wstrzymania wykonania decyzji ZRID należy zatem przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Rację ma więc Sąd I instancji, że wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach. Skarżący natomiast na żadną taką wyjątkową sytuację nie wskazał. Z wniosku i zażalenia skarżącego wynika, że wystąpienia przesłanek warunkujących udzielenie ochrony tymczasowej upatruje przede wszystkim w ingerencji w przysługujące jemu i A. B. prawo własności nieruchomości, tj. działek nr [...], [...] i [...]. Na mocy zaskarżonej decyzji ww. działki zostały objęte w części liniami rozgraniczającymi teren planowanego przedsięwzięcia i uległy w związku z tym podziałowi – każda na dwie działki, z których jedna przeznaczona pod planowaną inwestycję drogową, a druga część pozostająca własnością dotychczasowego właściciela. Wyjaśnić zatem należy, że zarówno będące skutkiem decyzji ZRID przejście prawa własności nieruchomości pod drogę na podmiot publicznoprawny, jak i okoliczności tego rodzaju jak obawa obniżenia wartości nieruchomości, ograniczenia albo wyłączenie możliwości korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości, a w końcu usunięcie ogrodzenia lub fragmentu sieci wodociągowej lub energetycznej czy zniszczenie ogrodzenia nie są niczym nadzwyczajnym w przypadku budowy drogi publicznej. Chociaż niewątpliwie są dolegliwe, są zwykłymi następstwami wykonania decyzji ZRID, które mogą wiązać się także m.in. z ingerencją w prawo własności za odszkodowaniem. Co istotne, w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu. W cyt. przepisie mowa wszak o "znacznej szkodzie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie przemawia argumentacja wniosku i zażalenia wskazująca na ryzyko, iż po podziale działek należących do skarżącego nie będzie możliwe ich zabudowanie w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) udzielonym decyzją Starosty Krakowskiego z 3 listopada 2021 r., a wręcz istnieje obawa, czy z uwagi na konieczność zachowania odległości od granicy z działką drogową działki te zachowają możliwość zabudowy. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób planowana inwestycja drogowa wiążąca się z podziałem należących do niego działek nr [...] i [...] ingeruje w możliwość realizacji na nich inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę z 3 listopada 2021 r. Skarżący wprawdzie przedłożył do akt sprawy kopię wspomnianej decyzji, jednak z treści samej decyzji nie wynika, jakie parametry będzie miała planowana inwestycja oraz jakie będzie jej umiejscowienie na działkach. Takie informacje zawierać powinien projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, a tych akurat dokumentów w aktach sprawy brak. Skarżący w żaden sposób nie odwołał się do konkretnych zapisów projektu budowlanego, co przy uwzględnieniu lakonicznej argumentacji odnoszącej się do tej kwestii uzasadniało odmowę uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Zwrócić uwagę należy także na fakt, że jak przyznaje sam skarżący, a co potwierdzają załączone przez niego zdjęcia nieruchomości, działki nr [...], [...] i [...] nie są obecnie zabudowane, a jedynie posiadają doprowadzony prąd i wodę. We wniosku z 25 listopada 2023 r. o wstrzymanie wykonania decyzji oraz piśmie z 8 grudnia 2023 r. P. L. i A. B. oświadczyli, że "w przyszłym roku będziemy tam budować dom". Skoro zatem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została jeszcze rozpoczęta, to zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie zawarte w zażaleniu o powstaniu "znacznych strat finansowych w postaci wstrzymania budowy ich domu". To wszystko powoduje, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem, a więc wstrzymania zamierzonej inwestycji drogowej z uwagi na prawdopodobne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowienie Sądu I instancji o odmowie zastosowania ochrony tymczasowej należało uznać za zgodne z prawem, a wniesione na to postanowienie zażalenie P. L. za niezasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie P. L.