II OSK 2567/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 228/24 w sprawie ze sprzeciwu A. sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 lutego 2024 r. Nr IF-O.7840.1.162.2022.BL w przedmiocie wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zmieniającą ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 228/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw A. sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 lutego 2024 r. w przedmiocie wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zmieniającą ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. A. sp.k. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiące podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie: a) art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu skarżącej od decyzji Wojewody przy (i) błędnym przyjęciu, że Wojewoda zasadnie uchylił decyzji pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz (ii) bezpodstawnym stwierdzeniu braku potrzeby szczegółowego uzasadniania w decyzji Wojewody, w jaki sposób i w jakim charakterze Pani M. C. miała "brać udział" w wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2021 roku czy też decyzji pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody nie zawierała szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie, a zatem Wojewoda nie wykazał poprawnie naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. b) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1,107 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu skarżącej od decyzji Wojewody z uwagi na (i) nieuprawnione przyjęcie, iż Pani M. C. brała udział w wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2021 roku i jednocześnie brała udział w wydaniu decyzji pierwszej instancji, a także niewłaściwe przyjęcie, iż (ii) brak było potrzeby wykazywania przez Wojewodę, iż jakiekolwiek ewentualne działania Pani M. C. miały jakikolwiek wpływ na treść decyzji pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wyłącznie w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, c) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu skarżącej od decyzji Wojewody, mimo iż w rozpoznawanej przez Wojewodę sprawie nie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, jak i rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13 lutego 2024 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2022 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 24 sierpnia 2020 r. udzielającej spółce A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniom przez organ pierwszej instancji, wobec stwierdzonego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zasadnie przytoczył argumentację Wojewody wskazującą na istotne znaczenie wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady bezstronności, której realizację gwarantuje m.in. instytucja wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym, w celu zapewnienia obiektywnego, czyli wolnego od uprzedzeń i stronniczości załatwienia konkretnej sprawy. Odnosząc się do regulacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że przez sformułowanie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy, a także czynności mogących wywołać wątpliwości, czy w istocie w załatwieniu sprawy nie uczestniczy pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (tutaj decyzji podlegającej weryfikacji we wznowionym postępowaniu). Akceptując stanowisko organu odwoławczego co do naruszenia w sprawie art. 8 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd Wojewódzki nie opierał się wyłącznie na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale uwzględnił zebrany w aktach materiał, z którego wynikał udział pracownika M. C. zarówno w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją Prezydenta Wrocławia z 5 lutego 2021 r., jak też w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym. Mianowicie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że ten sam pracownik, podlegający wyłączeniu, jako główny specjalista podpisał się i przybił na marginesie pieczątkę na kilku dokumentach, tj. ostatecznej decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. Nr ..., postanowieniu o wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją oraz decyzji organu pierwszej instancji o odmowie jej uchylenia, a także wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania z dnia 17 marca 2021 r. i wezwaniu do jego uzupełnienia z dnia 27 kwietnia 2021 r. Ponadto pracownik ten podpisał pismo z dnia 27 sierpnia 2020 r., w którym stwierdzono, że decyzja z dnia 24 sierpnia 2020 r. Nr ... stała się ostateczna w dniu 27 sierpnia 2020 r. W takim stanie sprawy zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu, że udokumentowany w aktach całokształt czynności podejmowanych przez wymienionego pracownika świadczy o tym, iż podlegał on wyłączeniu w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma tak jak w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zawężającego sformułowania, iż "decyzja wydana została przez pracownika (...)" podlegającego wyłączeniu. W efekcie, jeżeli wymieniony wyżej pracownik brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, to podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta ostateczna decyzja miała być weryfikowana. Wobec takiej sytuacji prawidłowo uznał Sąd Wojewódzki, że stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie częściowo argumentacja Sądu Wojewódzkiego świadczy o zbyt szerokim rozumieniu przesłanki "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), to jednak zasadniczo akceptacji podlegała konkluzja, że czynności procesowe o charakterze przygotowawczym czy pomocniczym podejmowane w obu postępowaniach (zwyczajnym i wznowieniowym) przez tego samego pracownika, świadczą o naruszeniu przepisów art. 8 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., mających gwarantować rzetelne i bezstronne rozpoznanie danej sprawy administracyjnej. Wobec powyższego trudno się dopatrzyć istotnej sprzeczności pomiędzy oceną Sądu Wojewódzkiego a stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r. II OSK 2004/17, powołanym w skardze kasacyjnej. Z argumentacji przedstawionej w powołanym wyroku wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił rozróżnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a.) od przesłanki wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. akcentując, że wady wznowienia nie stanowi udział w procesie wydania weryfikowanej decyzji przez pracownika. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wada ta może jednak stanowić podstawę do wzruszenia zaskarżonej decyzji w administracyjnym roku instancji". Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem organ odwoławczy, dostrzegając udział pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wydał decyzję kasacyjną celem ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. Wyjaśniając zasadność wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji I instancji. Tylko bowiem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji, już po wyeliminowaniu wadliwości w postaci udziału pracownika podlegającego wyłączeniu, może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. II OSK 3880/19). Ponadto słusznie za organem odwoławczym wskazał Sąd Wojewódzki, że przesłanka wyłączenia pracownika wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma charakter bezwzględny, a zatem nie podlega ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 138 § 2 k.p.a., jak też zarzuty wskazujące na naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 1