I OSK 858/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 813/23 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 marca 2023 r., nr SKO-NP-4115-470/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 813/23, oddalił skargę M.J. ( dalej, jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 15 marca 2023 r., nr SKO-NP-4115-470/22 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. z 7 września 2022 r., nr DŚR.5211.40.2022.T-D, odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J.J. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji: I) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy. II) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1) art. 135 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 2) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż strona skarżąca od 9 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego, który uznał, podzielając stanowisko organu odwoławczego, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad mężem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważenia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Jak wynika z akt sprawy mąż skarżącej (urodzony w 1966 r.) na mocy orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 23 stycznia 2022 r. został uznany za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym od nadal do stycznia 2025 r. oraz okresowo niezdolnego do samodzielnej egzystencji od 18 listopada 2019 r. do stycznia 2025 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, że mąż skarżącej choruje przewlekle na pierwotne zaburzenia mięśni, od 24 roku życia występują postępujące trudności w chodzeniu, trudności we wstawaniu z pozycji siedzącej, osłabienie obręczy barkowej. Od 27 roku życia przebywa w opiece reumatologiczno-ortopedycznej. Znaczne pogorszenie siły mięśniowej i chodu występuje od ok 30 roku życia i od tego czasu przebywa na rencie. Poza tym ma rozległe owrzodzenia żylne podudzia lewego z powodu niewydolności żylnej. Cierpi również na zaburzenia rytmu serca. Leczy się stale i wymaga regularnych kontroli lekarskich oraz rehabilitacji ruchowej. Aktualnie jest rehabilitowany w warunkach domowych (zaburzenia narządów ruchu) w ramach NFZ. Praktycznie nie wychodzi z domu, tj. nie robi zakupów, nie odwiedza krewnych, nie korzysta z żadnych usług publicznych, nie uczestniczy w życiu społeczności lokalnej. Jego aktywność ogranicza się do wyjścia na podwórko oraz poruszania się po własnym domu. Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem i pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu. Według jej oświadczenia z 20 lipca 2022 r. czynności opiekuńcze obejmują pomoc przy wstawaniu z łóżka, porannej toalecie, ubieraniu się, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, sprzątaniu, robieniu zakupów, praniu, prasowaniu, wyjściu na spacery, przynoszeniu opału, paleniu w piecu, ćwiczeniach na wzmocnienie mięśni, wieczornej toalecie, zmianie opatrunków. Skarżąca także wykupuje leki, organizuje wizyty lekarskie, załatwia wszelkie sprawy urzędowe. W listopadzie 2015 r. zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisany wyżej zakres i rodzaj czynności, które sprawuje skarżąca w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie pozwala przyjąć, że skarżąca nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić trzeba, iż z akt sprawy nie wynika, aby mąż skarżącej był osobą całkowicie niesamodzielną, leżącą. Jest w miarę sprawy ruchowo, w obrębie domu porusza się samodzielnie przy pomocy kul ortopedycznych, wychodzi na podwórko. Jest w stanie samodzielnie dotrzeć do łóżka, położyć się. Nie jest cewnikowany, pampersowany ani dokarmiany dożylnie. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i lekarstwa. Samodzielnie korzysta z toalety i załatwia potrzeby fizjologiczne. Niewątpliwie zatem taki zakres i rodzaj czynności opiekuńczych ogranicza, jednak nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, chociażby w niewielkim zakresie. W znacznej części sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem sprowadza się bowiem do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym. Z kolei wykonywane wobec męża czynności stricte opiekuńcze (pomoc rano przy wstawaniu z łóżka, podawanie leków, pomoc w ubieraniu i umyciu rano i wieczorem, zmiana opatrunków) należą do czynności tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają podjęcia aktywności zawodowej w określonym wymiarze. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie okazał się nietrafny. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać bowiem należy, że przepis ten ma zastosowanie, w sytuacji gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonego aktu, zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie znajduje bowiem zastosowania w razie oddalenia skargi przez sąd I instancji. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy w sposób wszechstronny i wnikliwy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, prawidłowo rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, nie przekraczając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.