III OSK 2575/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 912/22 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 912/22, po rozpoznaniu skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia – uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. – dalej: "RDOŚ w K.", działając na podstawie wniosku Prezydenta Miasta J., decyzją z dnia 23 maja 2019 r. określił środowiskowe uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa połączenia Drogowej Trasy [...] na terenie miast: [...], [...], [...], [...] (Drogowa Trasa [...])". Z uwagi na liczbę stron biorących udział w prowadzonym przez RDOŚ w K postępowaniu, w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 49 K.p.a. RDOŚ zawiadomieniem z dnia 24 maja 2019 r. poinformował strony postępowania o wydaniu decyzji własnej z dnia 23 maja 2019 r. Zawiadomienie to zostało obwieszczone: na tablicy ogłoszeń Urzędu organu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K., na tablicy ogłoszeń oraz Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w J., na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K., na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w S. a także w Urzędzie Miasta M. Pismem z dnia 21 czerwca 2019 r. [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] – dalej: "GTP", uczestniczące w postępowaniu na prawach strony, wniosło od powyższej decyzji odwołanie. Pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r., wniesionym na skrzynkę podawczą organu, GTP wniosło uwagi, w następstwie których GDOŚ w K. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Stosowne uzupełnienie raportu zostało złożone. Następnie, wiadomością elektroniczną z dnia 20 sierpnia 2021 r., wniesioną na adres poczty elektronicznej organu. GTP wniosło dodatkowe uwagi do postępowania odwoławczego, które organ odwoławczy pozostawił bez rozpoznania powołując się na przepis art. 63 § 1 K.p.a. GDOŚ wyjaśnił, że GTP, pomimo wezwania, nie uzupełniło ww. wiadomości o podpis kwalifikowany elektroniczny. Rozpoznając wniesione odwołanie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – dalej: "GDOŚ", zaskarżoną decyzją: - uchylił pkt II.1.1.3 lit. e, II.1.6 ww. decyzji RDOŚ w K. i tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji; - uchylił pkt II.1.4.1, pkt IL1.5, II.1.7, II.1.11.4, I.1.11.4 lit. b, II.1.11.1, II.1.12.1, II.2.2.2, IL2.5.1, II.2.8.1, II.2.9, III.2, VI, VII ww. decyzji i w tym zakresie orzekł co do istoty; - w pozostałym zaś zakresie ww. decyzję utrzymał w mocy. GDOŚ, przywołując obowiązującą regulację prawną jak i określając specyfikę przedmiotowego przedsięwzięcia wskazał m.in., że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia, wynikające z art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022, poz. 1029 ze zm.) – dalej: "ustawa ocenowa". Przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000; przedmiotowe zamierzenie budowlane nie koliduje bowiem z obszarami Natura 2000. Realizacja inwestycji nie wpłynie także negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy Prawo wodne. Skargę na ww. decyzję GDOŚ wniosło GTP, zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej; - oparcie decyzji na niepełnej inwentaryzacji przyrodniczej oraz niekompletnym raporcie, co powoduje, że jest ona obarczona wadą prawną. GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W dniu rozprawy sądowej do akt sprawy wpłynęło pismo (w formie elektronicznej) skarżącego Towarzystwa wraz z opinią prywatną sporządzoną przez dr J. P. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W jego ocenie zasadne jest stanowisko skarżącego Towarzystwa, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu wskazującym na konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniu GDOŚ, w okolicznościach niniejszej sprawy przed przepisem art. 63 § 1 K.p.a. jako lex generalis, zastosowanie ma przepis art. 34 ustawy ocenowej, jako lex specialis. Zgodnie z treścią tego przepisu - uwagi i wnioski mogą być wnoszone: 1) w formie pisemnej; 2) ustnie do protokołu; bądź 3) za pomocą środków komunikacji elektronicznej bez konieczności opatrywania ich kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Powyższe oznacza, że złożenie pisma we wskazanej w pkt 3 formie wywołuje skutek prawny, a zatem pismo Towarzystwa z dnia 20 sierpnia 2021 r. (z uwagami) powinno zostać przez organ uwzględnione. Sąd meriti uznał zatem, że GDOŚ naruszył ww. przepis w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji celem uzupełniania materiału dowodowego i ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że skarżące Towarzystwo w toku całego postępowania brało aktywny udział w sprawie, zgłaszało uwagi do ww. raportu coś, a także sygnalizowało wystąpienia w obszarze planowanej inwestycji innych siedlisk, które nie zostały przez organ uwzględnione. To powoduje, że stan sprawy nie jest wystarczająco wyjaśniony, tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 7, art. 77 K.p.a Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę GDOŚ uwzględni pismo skarżącego z dnia 20 sierpnia 2021 r. wniesione drogą e-mailową wraz ze złożoną w dniu 16 lutego 2023 r. do akt sprawy sądowej opinią i po ich przeanalizowaniu podejmie stosowne kroki celem zlecenia uzupełnienia raportu, o ile uzna to za niezbędne do wyjaśnienia całokształtu sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał również, że treść uwag zawartych w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. dotyczy wskazania przez organ innego siedliska dla płazów zamiast planowanego - Stawu J. (inna nazwa - Staw T.), z uwagi na narażenie ich życia z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo domu pogrzebowego i krematorium, które to przyczyny zagrożenia skarżący w ww. podaniu przedstawił. Powyższe pismo zawiera wyłącznie uwagi (zastrzeżenia), które winny były zostać w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione, nie stanowi merytorycznej opinii, stanowiącej kontr-dowód do sporządzonego raportu, zatem brak jest podstaw do porównywania obu tych dokumentów na tej samej płaszczyźnie. Również, wbrew twierdzeniom organu Sąd meriti wskazał, że zamiarem skarżącego było wyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazanie zatem w skardze na wystąpienie w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji jeszcze innych siedlisk, o których nota bene skarżący informował podczas postępowania, stanowi wyłącznie uzasadnienie dla ponownego przeanalizowania przez organ przyjętych w decyzji rozwiązań. Sąd rozpoznający skargę nie dopatrzył się braku spójności pomiędzy ww. pismem a skargą, które dotyczą różnych zagadnień od siebie niezależnych. W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDOŚ. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 63 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nie mógł pozostawić bez rozpoznania podania wniesionego na adres swojej poczty elektronicznej, pomimo, że powołany przez Sąd Wojewódzki przepis art. 34 pkt 3 ustawy ocenowej nie stanowił podstawy prawnej do rozpoznania podania, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 34 i 35 ustawy ocenowej poprzez uznanie, że strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzi prowadzonego z udziałem społeczeństwa, uprawnione są na zasadzie art. 34 ustawy ocenowej, do składania uwag i wniosków na etapie całego postępowania w tej sprawie, w tym również na etapie kontroli instancyjnej, podczas gdy możliwość taka ograniczona jest w czasie, zgodnie z informacja podaną przez organ prowadzący to postępowanie na zasadzie art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. od [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 63 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nie mógł pozostawić bez rozpoznania podania wniesionego na adres swojej poczty elektronicznej. Ustawa ocenowa gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy ocenowej). Podmioty biorące udział w tego rodzaju postępowaniu nie muszą się legitymować interesem prawnym, ani nawet interesem faktycznym. Trzeba przy tym zaznaczyć, że udział ten jest gwarantowany wyłącznie w postępowaniach, w których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko determinowany jest z kolei rodzajem przedsięwzięcia, dla którego wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Występuje on obligatoryjnie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust 1 pkt 1) oraz planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust 1 (art 59 ust. 1 pkt 2). Rodzaje przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (zarówno znacząco jak i potencjalnie) określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, ze zm.). W ramach postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ocena oddziaływania na środowisko to szczególna procedura, obejmująca m. in, zgodnie z art 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy ocenowej, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Udział społeczeństwa w ochronie środowiska uregulowany jest w Dziale III ustawy ocenowej (art. 29-45). Natomiast regulacje szczególne w tym zakresie, dotyczące podejmowania decyzji, znajdują się w Rozdziale 2 tego Działu (art. 33-38). W art 33 ust. 1 określone są wymagane działania jakie organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z udziałem społeczeństwa powinien podjąć. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązki w tym zakresie, tj. m. in. podanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania (art 33 ust 1 pkt 2), składające się na czynności realizujące obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, dokonywane są bez zbędnej zwłoki, jednak w pewnym czasie po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - "dopiero" po stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (postanowienie RDOŚ w K. z dnia 18 listopada 2016 r.). Zatem uprawnienia procesowe w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikające z zapewnionego udziału społeczeństwa, są ograniczone w czasie w stosunku do uprawnień jakie przysługują stronom postępowania w tej sprawie, które ujawniają się z dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie (w tym przypadku w dniu 16 września 2016 r., kiedy złożono wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Inną informacją, podawaną jest do publicznej wiadomości w ramach procedury udziału społeczeństwa, jest informacja o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków. Dokonując powyższego organ prowadzący postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach powinien wskazać jednocześnie 30-dniowy termin składania uwag i wniosków (art. 33 ust 1 pkt 7 ustawy ocenowej). Ustawa przewiduje również skutek złożenia uwag i wniosków po upływie terminu wskazanego przez organ w tej procedurze; zgodnie z art. 35 w takim przypadku pozostawia się je bez rozpoznania. Z powyższych regulacji wynika, że udział społeczeństwa jest jednym z etapów postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również to, że możliwość występowania w sprawie, w ramach udziału społeczeństwa, jest ograniczona w czasie, zgodnie z informacją organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa połączenia Drogowej Trasy [...] na terenie miast: [...], [...], [...], [...] (Drogowa Trasa [...])", termin do składania uwag i wniosków w ramach udziału społeczeństwa, został określony przez RDOŚ w K. obwieszczeniem z dnia 22 lutego 2017 r. i biegł od dnia 2 do dnia 31 marca 2017 r. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ocena Sądu Wojewódzkiego, według której pomiędzy art. 63 § 1 K.p.a., a art. 34 ustawy ocenowej występuje relacja wymagająca zastosowania reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, jest nieuprawniona. Dla zaistnienia warunków zastosowania tej reguły przepis szczególny (lex specialis) musiałby stanowić podstawę prawną do podejmowania działań w sprawie jednocześnie z inną podstawą prawną (lex generalis) regulującą w odmienny, szerszy sposób uprawnienia podmiotu powołującego się na podstawy występowania w sprawie, na podstawie przepisu szczególnego. Jak wykazano wyżej taka relacja w sprawie nie zachodzi. Jeśli zatem w ramach rozpatrywania odwołania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której etap udziału społeczeństwa w zakresie zgłaszania uwag i wniosków został już formalnie zakończony, zostało wniesione podanie na adres poczty elektronicznej organu, ten będąc związany dyspozycją art. 63 § 1 K.p.a., powinien je pozostawić bez rozpoznania. Trafny jest też zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 34 i 35 ustawy ocenowej poprzez uznanie, że strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzonego z udziałem społeczeństwa, uprawnione są na zasadzie art. 34 ustawy ocenowej do składania uwag i wniosków, na etapie całego postępowania w tej sprawie, w tym również na etapie kontroli instancyjnej, gdy tymczasem możliwość taka ograniczona jest w czasie, zgodnie z informacja podaną przez organ prowadzący, to postępowanie na zasadzie art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej. Skład orzekający podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt. II OSK 2396/11 (LEX nr 1337355), w którym wskazano, że: "(...) strona skarżąca posiada status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie należy tego mylić i utożsamiać z możliwością składak uwag i wniosków w toku tego postępowania przez każdy zainteresowany podmiot jak i żądania udzieleni informacji publicznej przez każdy taki podmiot, który nie musi mieć w tym zakresie nawet inters faktycznego w świetle dyspozycji art. 33 ustawy środowiskowej". Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 692/16 (LEX nr 2428553) NSA uznał, że: "udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 33-38 ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie można utożsamiać z uprawnieniami stron postępowania w świetle art. 28-29 K.p.a.". W świetle poczynionych rozważań przyjęcie prawidłowości oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd Wojewódzki wiązałoby się z możliwością skutecznego składania, w ramach rozpoznania odwołania w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z udziałem społeczeństwa, podań z powołaniem się na art. 34 ustany ocenowej z pominięciem wymogów formalnych wynikających z art. 63 § 1 K.p.a. Wniesiona skarga kasacyjna skutecznie podważyła stanowisko Sądu pierwszej instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania, a jak wynika z akt sprawy administracyjnej istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] kosztami postępowania kasacyjnego.