II SA/Wr 824/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E. Ś. na uchwałę Rady Gminy Kamienna Góra z dnia 28 września 2022 r., nr XLVII/302/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości P. oddala skargę w całości. UZASADNIENIE E. K., profesjonalnie reprezentowana, wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości P., w odniesieniu do działki nr [...], obręb P. Interes prawny skarżąca opiera na prawie własności działki nr [...], objętej ustaleniami skarżonego planu. Wskazanej uchwala skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 K. c. w związku z §7 pkt 1, §11 oraz załącznikiem nr 1 do uchwały; w ocenie skarżącej określenie stanowiącej jej własność działki nr [...] jako terenu rolnego z zakazem zabudowy nie ma poparcia w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego (gmina nie posiada uwarunkowań sprzyjających rozwojowi rolnictwa), i brak zasadności nadania prymatu interesowi ogólnemu w postaci ochrony gruntów rolnych. Ponadto całkowity zakaz zabudowy nie znajduje oparcia w stanie faktycznym, skoro wśród kierunków rozwoju produkcji rolnej Studium wskazuje prowadzenie agroturystyki jako funkcji wspomagającej działalność rolniczą; oprócz tego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że ochronie podlegają grunty najlepsze (kl. I-III), zaś ochrona gruntów klas niższych w planie miejscowym przez zakaz zabudowy powoduje, że prawodawca miejscowy zastosował szerszą ochronę niż ustawodawca; taka szersza ochrona ma miejsce także względem Studium, które całkowity zakaz zabudowy wprowadza jedynie w strefach bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz strefach ochrony ekspozycji zabytkowych założeń przestrzennych; tym samym nastąpiło naruszenie zasad proporcjonalności, równości i racjonalności ograniczeń prawa własności wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego; - art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z §1 ust. 5 pkt 1-5 uchwały polegające na odstąpieniu przez Radę od określenia w uchwale obligatoryjnych elementów planu takich jak m. in. zasad kształtowania zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenu ze względu na "brak takiej potrzeby", co potwierdza ocenę skarżącej co do celu uchwały w postaci zablokowania zabudowy, a nie kształtowania ładu przestrzennego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w odniesieniu do działki do działki nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozwijając skargę podkreślono naruszenie ochrony własności, przez jej nieproporcjonalne ograniczenie, skoro uwarunkowania gminy nie sprzyjają rozwojowi rolnictwa (w szczególności niska jakość gleb), a w studium mowa o rozwoju funkcji turystycznej. W tym kontekście skarżąca podniosła kwestie geologiczne oraz klimatyczne, w jej ocenie nie sprzyjające priorytetom rolniczym. Skarżąca twierdzi, że zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Wadę planu stanowi również brak wykazania odstąpienia od takich elementów planu, jak zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. stwierdza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Organ podkreśla, że uchwała nie została podważona przez Wojewodę Dolnośląskiego w toku postępowania nadzorczego. Ponadto prawo własności nie jest prawem nieograniczonym., a wyrazem tego jest władztwo planistyczne gminy. W istocie uchwała nie ogranicza prawa własności, ale jedynie je precyzuje. Na podstawie ustaleń Studium "na etapie sporządzania miejscowych planów, za zgodne ze studium uznaje się: a) pozostawienie terenów w ich dotychczasowym użytkowaniu, b) zalesienie terenów rolnych niewskazanych w studium do zalesiania". Na tej podstawie pozostawiono przeznaczenie działki nr [...] w dotychczasowym użytkowaniu oraz dostosowano zasięg przeznaczenia do granic nieruchomości. Ponadto do przesłanek ograniczenia zabudowy należą potrzeba ochrony walorów krajobrazowych i przyrodniczych terenu. Argument skarżącej co do dopuszczalności zabudowy w związku z agroturystyką, związany jest z możliwością prowadzenia powyższej działalności jako wspomagającej, a nie dominującej na obszarach, na których został dopuszczony. W przypadku działki skarżącej taki zapis nie obowiązuje, ponieważ przeznaczenie w Studium to R – tereny wykorzystywane rolniczo. Ponadto nietrafiony jest argument, że studium wyłączyło z zabudowy jedynie tereny zagrożone powodzią oraz tereny ekspozycji założeń przestrzennych jest nietrafiony ponieważ wskazanie tej strefy wynika z ustawy. Strefy zagrożenia powodziowego zależą natomiast od przepisów odrębnych. Wprowadzenie zakazu zabudowy nie było powodowane jedynie ochroną gruntów, a rozwijanie zabudowy mieszkalnej stanowiłoby naruszenie interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., poddaje kontroli sądu administracyjnego skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Według art. 147 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie wyżej wskazanego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej. Najpierw Sąd zweryfikował więc legitymację skarżącej do wniesienia skargi, badając kwestię jej interesu prawnego. Sąd ustalił, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętej zaskarżonym aktem, tj. działki ewidencyjnej nr [...], obręb P. Przedmiotową nieruchomość w miejscowym planie zlokalizowano na terenie oznaczonym symbolem [...]R (teren rolny z zakazem zabudowy, co wynika z § 11 w związku z § 7 pkt 1 planu miejscowego). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16, CBOIS). W efekcie Sąd potwierdził naruszenie interesu prawnego skarżącej. Konstruując skargę na czele postawiono zarzuty niezgodności zaskarżonych regulacji planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 1999 r. w wersji ustalonej uchwałą Rady Gminy K. z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...]), dlatego o tym Sąd roztrząsał w pierwszej kolejności. Odnosząc się do relacji normatywnej pomiędzy studium a planem miejscowym, trzeba przywołać przepisy art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej u.p.z.p., stanowiące, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. czytamy, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg zgodności planu miejscowego z zapisami studium wynika także pośrednio z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem chociaż przepis odnosi się do projektu planu i stanowi, że wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, to logiczne jest, że zgodności tej nie może zatracić przyjęty plan miejscowy. Nadto przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. II OSK 235/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16, CBOIS, z bazy pochodzą pozostałe wykorzystane orzeczenia). Reasumując, z przepisów wynika, że: 1) ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, 2) plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, 3) plan miejscowy powinien być zgodny z zapisami studium. Pole sporu w kontrolowanej sprawie kreuje to, że w świetle miejscowego planu nieruchomość skarżącej zlokalizowana jest na terenie predestynowanym pod rolnictwo - z zakazem zabudowy, co jej zdaniem narusza przepisy prawa, w szczególności dotyczące zasad sporządzania planu miejscowego, i jest wbrew zasadom proporcjonalności, równości, racjonalności ograniczeń prawa własności. W pierwszym rzędzie Sąd przeanalizował sytuację prawną nieruchomości w świetle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami oraz orzecznictwem, miejscowy plan nie powinien naruszać ustaleń studium, powinien być zgodny ze studium, którego ustalenia są dla planów wiążące. Sąd Naczelny zdecydowanie podkreśla, że wprawdzie ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do miejscowego planu, to jednak akty te nie mogą być ze sobą sprzeczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 1234/23). Ponadto regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 597/22). Sąd nie dostrzegł niespójności pomiędzy studium a planem miejscowym wobec wskazanej w skardze działki. Jest ona zlokalizowana na terenie w studium przewidzianym pod rolnictwo, i takie też przeznaczenie podtrzymuje miejscowy plan. Nie ma więc mowy o niezgodności pomiędzy aktami planistycznymi w tym zakresie. Odnosząc się do argumentacji skarżącej celującej w niską jakość gruntów i niesprzyjające dla rolnictwa warunki, co powinno przemawiać za redukowaniem terenów rolniczych w miejscowym planie, Sąd takiego stanowiska nie podzielił. Po pierwsze, mniej lub bardziej korzystne warunki dla rolnictwa, uwarunkowane między innymi jakością gleb, nie krępują prawodawcy lokalnego w zakresie przeznaczenia określonych terenów dla celów rolniczych, zważywszy że formy działalności rolnej są rozmaite, i zależą nie tylko od jakości gleby. W studium mowa o przewadze użytków zielonych i ukierunkowaniu produkcji z uprawnej na hodowlaną, s. 71. Po drugie, przeznaczenie terenów w planie, w zgodzie ze studium, na teren rolniczy nie oznacza ich nadrzędnej ochrony, jak twierdzi skarżąca (dosłownie zarzuca, że grunty na działce zostały przez prawodawcę lokalnego objęte znacznie szerszą ochroną niż w ustawie o ochronie gruntów), ale stanowi realizację art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. W konsekwencji Sąd ocenił, że mamy do czynienia ze zgodną z prawem realizacją ochrony gruntów rolnych, ograniczaniem ich przeznaczenia na cele nierolne, a działanie w tym kierunku prawodawcy lokalnego znajduje się w granicach prawa, w tym ustawy gruntowej, i mieści się w ramach władztwa planistycznego organów gminy. Umiejscowienie działek skarżącej w strefie ochrony ekspozycji zabytkowych założeń przestrzennych nie przemawia za dopuszczalnością realizowania nowej zabudowy. Trzeba podkreślić, że powszechnie dostępna wiedza pokazuje charakter P. jako wsi o charakterystycznej zabudowie, tzw. łańcuchowej, jednej z najstarszych miejscowości w regionie. Implikuje to konieczność ochrony w formach charakterystycznych dla ochrony zabytków, zachowania istniejącej zabudowy w kształcie tradycyjnym. Zdaniem Sądu nie należy z tego wyprowadzać wniosków co do poszerzania zabudowy, zajmowania przez nią nowych obszarów. Znowu należy podkreślić, że ochrona walorów zabytkowych (przestrzennych) wynika z przepisów odrębnych, a ponadto, w ramach samodzielności planistycznej, organy gminy mają prawo podejmować działania w celu utrzymania tradycyjnego, ograniczonego zasięgu zabudowy, zważywszy także walory krajobrazowe i przyrodnicze - sąsiedztwo [...] Parku Krajobrazowego. Odnosząc się do stref bezpośredniego zagrożenia powodzią - w kontekście zarzutu, że plan ujął tereny z zakazem zabudowy szerzej niż studium - trzeba podkreślić, że ograniczenia w tym zakresie wynikają z przepisów odrębnych, i należy powtórzyć, że regulacja planu stanowi spójną kontynuację studium w przedmiotowym zakresie. Okoliczność, że studium wśród kierunków rozwoju produkcji rolnej wymienia "prowadzenie gospodarstw agroturystycznych jako funkcji wspomagającej działalność rolniczą" nie przemawia za tym, że działka skarżącej powinna być przeznaczona pod zabudowę, i nie odbiera organom gminy kompetencji do ustalenia, które tereny są dla agroturystyki, w tym agroturystki z zabudową, preferowane. W konsekwencji, w świetle studium, nie jest uprawniony wniosek, że każda nieruchomość o charakterze rolnym powinna mieć charakter agroturystyczny, wraz z adekwatną zabudową. Sąd nie zaaprobował także zarzutów skarżącej wskazujących, że na działkach w sąsiedztwie już istnieje zabudowa. Plan objął określony teren, zaś zabudowa poza granicami planu nie ma charakteru intensywnego, także na działkach w sąsiedztwie. Analizując na podstawie dostępnych akt charakter istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz obszar objęty miejscowym planem, i ważąc wspomniany wcześniej charakter miejscowości oraz walory krajobrazowo - przyrodnicze, Sąd ocenił, że przeciwdziałanie rozszerzaniu zabudowy na nowe tereny mieści się w ramach władztwa planistycznego i jest spójne z uwarunkowaniami lokalnymi. Wszystko to wskazuje, że zasady proporcjonalności, równości oraz ograniczania własności, a szerzej - zasady sporządzania planu miejscowego - nie zostały naruszone, zaś organ nie postąpił wbrew kształtowaniu ładu przestrzennego jako takiemu ukształtowaniu przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie doszło do naruszenia przepisów nakazujących uwzględniać prawo własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) oraz chroniących własność w ogóle (art. 140 Kodeksu cywilnego, Konstytucja RP). Skarżąca zarzuciła również odstąpienie od określenia w planie jego obligatoryjnych elementów, tj. zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, co ma oznaczać postąpienie wbrew art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z przepisem w planie określono przeznaczenie terenu i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Trzeba przypomnieć, że działka skarżącej objęta jest w planie miejscowym zakazem zabudowy, co oznacza po prostu niedopuszczalność zabudowy. Tak więc stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. dotyczących wskaźników zabudowy. Idąc dalej, ich brak nie może stanowić o niezgodności z prawem miejscowego planu. Plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3431/18). Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dokonania takich ustaleń nie wymagały. Mając to wszystko na względzie Sąd nie uznał, że prawodawca lokalny wykroczył poza ramy studium uwarunkowań, mając przy tym na względzie ogólniejszy i ramowy charakter tego dokumentu. Za takim wnioskiem przemawiają okoliczności faktyczne sprawy, w tym charakter miejscowości P. i jej otoczenia. Konkludując, Sąd orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.