III OSK 3282/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 595/23 w sprawie ze skargi K.P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 21 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 595/23 oddalił skargę K. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 21 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem, ponieważ skarżący naruszył określony w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40) zwanej dalej "u.s.g." zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Jak wynika bowiem z okoliczności sprawy, w trakcie trwania kadencji radnego, [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której skarżący był (i nadal pozostaje) członkiem zarządu i wspólnikiem, zawarła umowy z Miastem [...] w dwóch sezonach grzewczych na świadczenie usług dostarczania węgla do obiektów należących do Miasta. Umowy te były wykonywane, a Spółka uzyskiwała za nie wynagrodzenie. Nie ulega zatem wątpliwości, że spełniła się przesłanka "prowadzenia i zarządzania działalnością gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" wskazana w art. 24f ust. 1 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "P.p.s.a." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego mającego zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, czy kiedy radny przebywa na długotrwałym zwolnieniu chorobowym każde działanie podmiotu gospodarczego, który zawiera umowę z Gminą może być poczytane za uczestniczenie w nim radnego czy należy taki fakt bezspornie wykluczyć? W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację zawartą w dwóch wyrokach sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego w jego zachowaniu nie można doszukać się na moment zawarcia umowy z Gminą przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego, albowiem jego absencja chorobowa uniemożliwiała jakiekolwiek działanie skutkujące możliwością przypisania mu sprawstwa korzystania z mienia komunalnego Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została sporządzona wadliwie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna spełniać wymagania wprost wynikające z obowiązujących przepisów, a w tym m.in. z powołanego już art. 174 P.p.s.a. zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek przytoczenia w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem wynika także z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Z uwagi ma wymogi formalne stawiane skardze kasacyjnej, jej sporządzenie zostało co do zasady zarezerwowane tylko dla adwokatów lub radców prawnych (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Dopuszczalność sporządzenia skargi kasacyjnej przez inne osoby enumeratywnie wymienia art. 175 § 2-3 P.p.s.a. Ma to znaczenie także i z tego powodu, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, a bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro w tej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka uzasadniająca nieważność postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutem zawartym w tej skardze. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji został postawiony bowiem tylko jeden zarzut, tj. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znajduje się in extenso przytoczenie fragmentów dwóch uzasadnień wyroków sądów administracyjnych z wyraźnym wskazaniem, że uzasadnienia te nie dotyczą tej sprawy. Nie wiadomo więc, w jakim celu fragmenty te zostały przytoczone. W skardze kasacyjnej powinny znaleźć się uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a tym samym wprost takie uzasadnienia powinny wyjaśniać, na czym polegają zarzuty kasacyjne i w jakim zakresie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przez sąd przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). Samo przytoczenie naruszenia normy odniesienia, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, nie pozwala na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. Strona skarżąca kasacyjnie powinna wyjaśnić, na czym polegała wadliwość w zaskarżonym wyroku w którym Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni przepisów prawa materialnego (m.in. art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 43 u.s.g., art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., art. 44 Kodeksu cywilnego oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Na podstawie wykładni i zastosowania tych przepisów w ocenie Sądu pierwszej instancji skarga w tej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Tym samym zarzucając naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było wykazywanie, na czym polegała wadliwość w wykładni lub zastosowaniu tych przepisów, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji. Pomijając przytoczone fragmenty uzasadnień dwóch wyroków sądów administracyjnych, które w ocenie samej strony skarżącej kasacyjnie nie odnoszą się do tej sprawy, uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera in extenso następującą treść: "W dniu 12 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpatrując skargę na zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego oddalił skargę. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że czynność ta została podjęta w skutek nie podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały w tym zakresie, która nie mogła skutecznie działać w trakcie absencji chorobowej radnego. Znacząca w sprawie jest także wątpliwość czy w sytuacji, kiedy radny przebywa na długotrwałym zwolnieniu chorobowym każde działanie podmiotu gospodarczego, który zawiera umowę z Gminą może być poczytane za uczestniczenie w nim radnego czy należy taki fakt bezpornie wykluczyć. Istnieją liczne orzeczenia w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, ale nie dotyczą sytuacji, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie" oraz "Skarżący uważa, że w jego zachowaniu nie można doszukać się na moment zawarcia umowy z Gminą przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego albowiem jego absencja chorobowa uniemożliwiała jakiekolwiek działanie skutkujące możliwością przypisania mu sprawstwa korzystania z mienia komunalnego Gminy. Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności wnoszę jak w petitum skargi". Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył bez jakichkolwiek ingerencji całość uzasadnienia skargi kasacyjnej za wyjątkiem fragmentów cytowanych orzeczeń sądowych celem wyjaśnienia, że nawet przeprowadzenie analizy treści tego uzasadnienia nie pozwala na wskazanie, który z przepisów prawa materialnego został w ocenie strony skarżącej kasacyjnie błędnie wyinterpretowany lub zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym w tej sprawie zachodzi sytuacja, w której analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie przepisu lub przepisów, które stanowiły normy dopełnienia pozwalające na powiązanie ich z normą stanowiąca wzorzec kontroli – w tej sprawie art. 151 P.p.s.a. Brak możliwości rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej uzasadnia także brak dopuszczalności rozpoznania pozostałych wniosków zawartych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddala skargę kasacyjną.