II OZ 660/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 592/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 czerwca 2024 r. nr K-AP-2.7840.16.2024.PP (4) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 592/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 czerwca 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że P. S. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 czerwca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia 8 lutego 2024 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzieleniu [..] Spółka z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku stacji paliw [..] w S. wraz z obiektami towarzyszącymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działek [..] i [...], w obrębie [...]. W treści skargi, skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ lub Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zrealizowanie inwestycji spowoduje powstanie dla skarżącego nieodwracalnych skutków prawnych i faktycznych. Podkreślił, że wobec planów skomercjalizowania swojej nieruchomości, a także przeprowadzenia budowy obiektu handlowo-usługowego, możliwości zabudowy jego działki zostaną znacznie ograniczone. Obowiązująca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę wpłynie bowiem na uzyskanie przez niego własnego pozwolenia na budowę. Przeprowadzenie inwestycji budowy stacji paliw spowoduje nieodwracalny skutek w postaci zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, co w oczywisty sposób oddziaływuje na jego nieruchomość. Dokonując oceny zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż okoliczności podniesione przez skarżącego nie wyczerpują przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. Ogólnikowe bowiem wywody skarżącego, że zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie stacji paliw ograniczy możliwość zabudowy należącej do niego działki, nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po jego stronie powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności uzasadniające żądanie wnioskodawcy o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, a nie tylko potencjalny i hipotetyczny. Tymczasem skarżący powołując się na plany zabudowy własnej działki nie wykazał, aby podjął jakiekolwiek kroki w celu ich urzeczywistnienia. Co więcej, przeprowadzenie inwestycji budowy stacji paliw nie wywołuje nieodwracalnego skutku w postaci zagospodarowania terenu, gdyż w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji, która stanowiła prawną podstawę dla realizacji tej inwestycji, konsekwencją będzie rozbiórka tego obiektu. Jednocześnie dostrzec trzeba, że to przede wszystkim inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a.: 1. Poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy jej zrealizowanie przez [...] sp. z o.o. spowoduje nieodwracalne skutki prawne i faktyczne i nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem zaskarżonego postanowienia, że gwarancją praw skarżącego jest możliwość następczej rozbiórki stacji paliw, gdyż pozostaje to w całkowitym oderwaniu od faktycznych skutków przeprowadzenia całego procesu techniczno – budowlanego (m.in. ingerencja w teren, środowisko oraz oddziaływanie na działkę skarżącego, rekultywacji) oraz okresu trwania tejże potencjalnej zabudowy), w tym jej wykonania oraz wszelkich wiążących się z tym skutków; 2. Poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na ustalenie, że wniosek skarżącego nie wykazuje konkretności i zindywidualizowania w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy obowiązywanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji jako ostatecznej i wykonalnej w zupełności i nieodwracalnie wyklucza (aż do jej uchylenia) dokonywania uzgodnień z inwestorem w kwestii zabudowy nieruchomości obiektem handlowym, w tym rozpoczęcia prac projektowych, uzgodnień z właściwymi organami, gestorami złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jakkolwiek przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu - a nie jakiejkolwiek szkody. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Odnosząc się do argumentacji zażalenia dotyczącej faktycznych skutków procesu inwestycyjno – budowlanego podtrzymać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18). Chodzi przy tym o uprawdopodobnienie szkody i skutków kwalifikowanych, tzn. przekraczających normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Ponadto wskazania wymaga, że najostrzej problem zderzenia interesów między skarżącym a korzystającym z uprawnień wynikających z decyzji jawi się właśnie na tle prawa zabudowy. W piśmiennictwie zwracano uwagę m.in. na fakt, że bezpodstawne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy stosunkowo długim okresie oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej może przyczynić się do obniżenia znaczenia samego rozstrzygnięcia dla stron (R. Sawuła, glosa do postanowienia NSA z 7 czerwca 1995 r., SA/Rz 461/95, s. 73). Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Rację ma Sąd pierwszej instancji akcentując, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich strona skarżąca nie wykazała. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ogólnikowe twierdzenia skarżącego, iż zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie stacji paliw ograniczy możliwość zabudowy należącej do niego działki, nie stanowią jeszcze wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po jego stronie powstanie niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tylko ocena realnie występującego zagrożenia związanego z zaskarżoną decyzją może być interpretowana jako jedna z przesłanek wstrzymania zaskarżonego aktu. Przyszłe, niepewne, nieskonkretyzowane plany strony skarżącej co do zabudowy swojej działki nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. To samo dotyczy również i formułowanych in abstracto twierdzeń strony skarżącej, że wykonywanie spornej inwestycji wykluczy rozpoczęcie podejmowania przez nią czynności składających się na proces inwestycyjno – budowlany. Istotne jest bowiem, że Sąd oceniając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej nie może brać pod uwagę zdarzeń przyszłych i niepewnych, hipotetycznych, lecz musi opierać swoje rozstrzygnięcie na analizie skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonego aktu dla aktualnej sytuacji wnioskodawcy. Ewentualny środowiskowy wpływ inwestycji w postaci zwiększonego hałasu, emisji spalin, czy podobne, i związane z tym niebezpieczeństwa, także nie mogły stanowić okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Wyżej wyjaśniono bowiem, że niewystarczające jest przytoczenie w uzasadnieniu wniosku okoliczności, które jako tzw. normalne następstwa realizacji zaskarżonego aktu mogą pojawić się na etapie jego wykonywania. Przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu, a takich wnioskodawca nie wykazał. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 197 § 1 i 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.