I OSK 1911/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.O. i J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1805/21 w sprawie ze skargi A. O. i J.O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 października 2021 r. nr GK-II.7213.23.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. II SA/Rz 1805/21, (I) oddalił skargi A. O. i J. O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 27 października 2021 r. nr GK-II.7213.23.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów; (II) przyznał wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy oraz zwrot wydatków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. O. i J. O. Zaskarżając wyrok w części, co do pkt I, zarzucili mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej: uswg), poprzez przyjęcie, iż przeprowadzone przez właściwy organ postępowanie scaleniowe wypełniało warunki tego postępowania wskazane w w/w przepisach - stwarzało korzystniejsze warunki gospodarowania na gruntach i stwarzało warunki racjonalnego wykorzystania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych, w sytuacji gdy w ocenie skarżących korekty przebiegu granic gruntów i ich powierzchni w żaden sposób tego warunku nie spełniały, a korekty te zostały wykonane w sposób dowolny, bez racjonalnego uzasadnienia z punktu widzenia interesu skarżących oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości; 2. art. 8 ust. 2 i 3 uswg poprzez przyjęcie za uprawnione obciążenie skarżącego J. O. dopłatą, kiedy Sąd przyjął, iż otrzymany przez skarżącego ekwiwalent gruntowy odpowiada wartości szacunkowej posiadanych nieruchomości, a J. O. nigdy nie wyrażał zgody na wydzielenie mu w toku postępowania gruntów o innej wartości szacunkowej, stosując dopłaty; 3. art. 20 uswg poprzez przyjęcie, iż dane zawarte w ewidencji gruntów są zawsze wiążące dla organu prowadzącego postępowanie scaleniowe, co skutkowało przyjęciem za prawidłowe zmienionych (innych niż ujawnione w KW) powierzchni działek skarżących. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zaskarżonej części i przekazanie temu Sadowi sprawy do ponownego rozpoznania. Zrzekli się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 1 uswg, poprzez przyjęcie, że przeprowadzone przez właściwy organ postępowanie scaleniowe wypełniało warunki tego postępowania wskazane w w/w przepisach - stwarzało korzystniejsze warunki gospodarowania na gruntach i warunki racjonalnego wykorzystania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje postaci naruszenia powołanych przepisów (przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do postawionego zarzutu. "Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Co do zasady nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (...). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości" (zob. wyrok NSA z 31.10.2023 r. I GSK 1258/20, LEX nr 3621246). Użycie przez autora skargi kasacyjnej zwrotu: poprzez przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie scaleniowe wypełniało warunki wskazane w przywołanych przepisach, mogłoby wskazywać (czego w istocie Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać), że chodzi o niewłaściwe zastosowanie przepisów. W takim jednak przypadku konieczne jest także skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych, na gruncie których dany przepis był stosowany. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej. "Niedopuszczalne jest [natomiast] zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych" (wyrok NSA z 17.11.2023 r. III OSK 6547/21, LEX nr 3647763). Nie jest też wykazane, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przepisów. W takiej sytuacji zarzut ten należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 uswg również nie wskazuje na postać naruszenia (ponownie użyto wyrażenia "poprzez przyjęcie"). Z treści zarzutu i jego uzasadnienia można jednak wyczytać, że J. O. nigdy nie wyrażał zgody na wydzielenie mu w toku postępowania gruntów o innej wartości szacunkowej, stosując dopłaty. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z powyższych przepisów wynika, że jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 3 uswg na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty. Z przepisów tych wynika, że dopłata od uczestnika postępowania scaleniowego możliwa jest jedynie (oprócz przypadków wskazanych jeszcze w art. 8 ust. 3a uswg) w przypadku, kiedy ten wyrazi zgodę na wydzielenie mu gruntu o innej wartości szacunkowej i przedmiotową dopłatę, z zastrzeżeniem, że w przypadku, kiedy wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej nie jest możliwe, za grunty o równej wartości szacunkowej (a wiec bez obowiązku dopłaty) uważa się grunty, których różnica w tej wartości nie przekracza 3%. Zauważyć wobec tego należy, że w dniu 16 października 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157), której regulacje mają zastosowanie do postępowania i zaskarżonej decyzji. Wśród zmian wprowadzonych wskazaną ustawą istotne znaczenie ma nowe brzmienie art. 8 uswg. Istota zmiany polega na przyjęciu nowego znaczenia zasady ekwiwalentności. Dotychczasowe przepisy (obowiązujące do 15 października 2013 r.) zakładały, że uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważało się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. Natomiast w przypadku stosowania dopłat pomiędzy rolnikami (uczestnikami scalenia) z tytułu powiększenia gospodarstwa rolnego, przy zastosowaniu tolerancji 3%, osoba zmniejszająca obszar swojego gospodarstwa otrzymywała dopłatę pomniejszoną właśnie o te 3%. Zasada ekwiwalentności zatem w jej dotychczasowym ujęciu przyjmowała, że grunty mają równą wartość szacunkową, jeżeli ich wartość szacunkowa obliczona według zasad przyjętych w drodze uchwały (art. 11 uswg) nie przekracza różnicy wynoszącej 3%. Powyższa regulacja została zmieniona, ze względu na przyjętą konieczność wprowadzenia zasady pełnej ekwiwalentności. W konsekwencji osoba, której wartość szacunkowa gospodarstwa została zwiększona, będzie zobowiązana wnieść dopłatę w pełnym zakresie, w jakim doszło do zwiększenia przyznanej mu po scaleniu nieruchomości (art. 8 ust. 3 uswg w brzmieniu obowiązującym od 16 października 2013 r.). Przyjęcie zasady pełnej ekwiwalentności oznacza, że każdy uczestnik scalenia otrzymuje w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej. Nie ma już zatem zastosowania dotychczas obowiązująca reguła, która zakładała, że równą wartość szacunkową mają grunty, jeżeli ich wartość szacunkowa nie przekracza różnicy wynoszącej 3%. Zasada pełnej ekwiwalentności zakłada, że każdy z uczestników scalenia ma otrzymać grunty o równej wartości szacunkowej (por. art. 8 ust. 1 uswg w brzmieniu obowiązującym od 16 października 2013 r.). Uczestnicy scalenia mogą otrzymać grunty o innej wartości szacunkowej tylko wówczas, gdy złożą zgodny wniosek w tym zakresie i przy zastosowaniu dopłat (por. art. 8 ust. 3 uswg w brzmieniu obowiązującym od 16 października 2013 r.). Ponadto jedynym wyjątkiem od zasady pełnej ekwiwalentności jest techniczna niemożliwość lub gospodarcze nieuzasadnienie w wydzieleniu nieruchomości i ustaleniu nowych granic. Jedynie wówczas za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Nie jest zatem już możliwe, w świetle przepisów obowiązujących od 16 października 2013 r., stosowanie dopłat jedynie za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3%. Nie jest też zasadne przekonanie autora skargi kasacyjnej, że dopłaty mogły być stosowane tylko na zgodny wniosek uczestników postępowania scaleniowego, a ponieważ, jak wspomniano na wstępie tego wątku, skarga kasacyjna nie wskazuje na postać naruszenia prawa materialnego i konsekwencje z tym związane (o czym była już mowa wyżej), to szersze i bardziej precyzyjne odniesienie się do tego zarzutu nie jest możliwe. Ostatni zarzut, dotyczący naruszenia art. 20 uswg "poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów są zawsze wiążące dla organu prowadzącego postępowanie scaleniowe, co skutkowało przyjęciem za prawidłowe zmienionych (innych niż ujawnione w KW) powierzchni działek skarżących" – tak jak i poprzednie zarzuty nie wskazuje postaci naruszenia. Przywołany przepis stanowi, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Z treści i uzasadnienia zarzutu wynika, że skarżący kwestionują powierzchnię działek ujawnioną w ewidencji gruntów w porównaniu z tą, która wynika z księgi wieczystej. W orzecznictwie wprawdzie podnosi się, że "Dane zawarte w ewidencji, zwłaszcza dotyczące stanu prawnego, pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym z dokumentami określającymi stan prawny" (por. wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r. IV SA/Wa 2096/06, LEX nr 329133). Dalej sąd ten dodał, że "Nie oznacza to jednak dopuszczalności pominięcia przez organ scaleniowy danych zawartych w ewidencji - takie działanie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z powołanym art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W takiej sytuacji, brak związania danymi zawartymi w ewidencji oznacza, że należałoby najpierw dokonać aktualizacji tych danych, i dopiero po tej aktualizacji, dane te mogłyby stać się podstawą ustaleń w postępowaniu scaleniowym, zgodnie z powołanym art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów." Chodziło jednak o dane dotyczące stanu prawnego nieruchomości. W przypadku natomiast oznaczenia nieruchomości, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (aktualnie jeszcze ewidencji) – zob. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984), a nie odwrotnie. Dane o powierzchni nieruchomości ujawnione w księdze wieczystej nie mogły więc być uznane za bardziej aktualne, niż te wynikające z ewidencji gruntów. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.