I OW 65/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L.P. o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych postanawia: wskazać Prezydenta [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...] działający z upoważnienia Prezydenta [...] wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L.P. o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że L.P. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z prośbą o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Z dokumentacji zgromadzonej w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca jest osobą bezdomną, rozwiedzioną oraz uzależnioną od alkoholu. Ciążą na nim także zobowiązania alimentacyjne na niepełnoletnią córkę – K.P. Aktualne zadłużenie alimentacyjne wynosi ok. 10 tys. złotych. Przebywając w Zakładzie Karnym w [...] od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. został pozbawiony praw rodzicielskich nad córką, z którą aktualnie nie utrzymuje kontaktu. Po opuszczeniu Zakładu Karnego, w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] lutego 2019 r. przebywał w Pensjonacie Socjalnym "[...]" przy ul. [...] w [...]. Ponadto jest chory na cukrzycę, zwyrodnienie stawów, nadciśnienie oraz reumatyzm. Nie pracuje, nie posiada żadnych dochodów, jak również nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Ostatnio zameldowany na pobyt stały był w [...] przy ul. [...], z którego w dniu [...] lipca 2017 r. wymeldował się osobiście. Obecnie nie jest znane miejsce jego pobytu. W dniu [...] stycznia 2019 r. wniosek L.P. wraz z kompletem dokumentacji w sprawie, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej u.p.s.), wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wniósł o ustalenie, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Burmistrz [...]. W ocenie Dyrektora, w niniejszej sprawie właściwość miejscową, z uwagi na brak istnienia przypadku szczególnie uzasadnionego, należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. bowiem w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Bezsporne jest, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy była Gmina [...], w związku z czym organem właściwym do rozpoznania wniosku L.P. jest Burmistrz [...]. Burmistrz [...], w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do załatwienia wniosku. W jego ocenie w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponadto spór dotyczy tymczasowego schronienia, a więc świadczenia wynikającego z art. 48a u.p.s. Powołując się na regulację wynikającą z art. 101 ust. 3 u.p.s., wskazał właściwość Prezydenta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku L.P. o udzielenie pomocy w postaci tymczasowego schronienia. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 37 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Rozpatrując niniejszą sprawę należy także odnieść się do dyspozycji zawartej w art. 48a u.p.s. dotyczącej przyznania tymczasowego schronienia. Pojęcie to należy definiować jako miejsce zapewniające krótkotrwały pobyt, z uwagi na stan, w jakim osoba ubiegająca się o nie się znajduje, a ponadto brak jest innego miejsca, w którym mogłaby zamieszkiwać. Prawo do schronienia jest jedną z form świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. i u.p.s.), przy czym istotą tego prawa, zgodnie z ww. przepisem jest udzielenie schronienia przez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni albo schronisku dla osób bezdomnych. Prawo do schronienia nie zostało w bliższy sposób sprecyzowane co do treści. Jest ono realizowane w takich placówkach jak: noclegownie, schroniska, domy dla bezdomnych oraz inne miejsca przeznaczone do udzielenia schronienia. Ponadto wskazać należy, że niepieniężne świadczenie z pomocy społecznej w postaci udzielenia tymczasowego schronienia przysługuje jedynie osobie bezdomnej, przez którą - zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 u.p.s. - należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Regulacja ta przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów, przewidziane w ustawie, przesłanki muszą występować łącznie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że bezsporne jest, iż ubiegający się o świadczenie L.P. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Bezsporne jest również, że na dzień rozpoznawania wniosku nie był nigdzie zameldowany, zaś z ostatniego miejsca stałego zameldowania wymeldował się w dniu [...] lipca 2017 r. Należy uznać zatem, że obie przesłanki wynikające z dyspozycji art. 6 pkt 6 u.p.s. w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie. Ponadto, biorąc pod uwagę trudności w przystosowaniu się do życia po opuszczeniu zakładu karnego, ubóstwo oraz niskie temperatury panujące w okresie zimowym (wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r.), a także brak możliwości powrotu do poprzedniego miejsca zameldowania przyznano mu pomoc w formie tymczasowego schronienia w Pensjonacie Socjalnym "[...]" przy ul. [...] w [...]. W tym miejscu podkreślić należy, że w istocie każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny i nie ulega wątpliwości, że ocenie podlegają okoliczności faktyczne istniejące w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Podnieść należy, że sytuacja L.P. zasługiwała na przyznanie świadczenia w trybie pilnym, na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., bowiem tymczasowe schronienie w tym przypadku było sytuacją niecierpiąca zwłoki. Brak schronienia jest okolicznością, która zasługuje na szczególne potraktowanie. Dlatego też nie może budzić wątpliwości zasadność udzielenia tej pomocy osobie bezdomnej przez gminę, na terytorium której osoba ta przebywa. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za trafne twierdzenie Dyrektora OPS, że w przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania wniosku L.P. powinien być organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. Biorąc pod uwagę powyższe spór o właściwość należało rozstrzygnąć w oparciu o dyspozycję wynikającą z art. 101 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o to świadczenie. Za szczególną sytuację osobistą, o której mowa w we wskazanym przepisie należy, zdaniem Sądu, uznać także sytuację, w której osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń jest osobą bezdomną i jedocześnie nie jest nigdzie zameldowana. W takiej sytuacji nie można pozbawiać tej osoby prawa do rozpatrzenia jej wniosku przez organ administracji publicznej w oparciu o art. 101 ust. 1 bądź 2 u.p.s. Zatem jest to jedna ze szczególnych sytuacji osobistych osoby ubiegającej się o świadczenie przemawiająca za właściwością miejscową gminy jej miejsca pobytu. Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (zob. postanowienia NSA: z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12 oraz z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OW 94/17). W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy uzasadnione jest przyjęcie szczególnej właściwości, określonej w art. 101 ust. 3 u.p.s. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.