II SA/Po 213/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Pobiedziska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 lutego 2024 r. nr NP.-II.4131.1.49.2024.3 w przedmiocie zmiany Statutu Rady Seniorów Gminy Pobiedziska oddala skargę UZASADNIENIE W dniu 28 grudnia 2023 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska działając na podstawie art. 5c ust. 4a, ust. 5 i ust. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr LXXXIV/744/2023, w sprawie zmiany Statutu Rady Seniorów Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 stycznia 2024 r., poz. 844). Następnie w dniu 2 lutego 2024 r. Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 5 ust. 2 pkt 3 oraz § 5 ust. 17 i ust. 18 załącznika do wskazanej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że uchwała podjęta na podstawie art. 5c ust. 5 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego, co przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że wszystkie unormowania takiej uchwały muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową i nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Przechodząc do meritum Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią § 5 ust. 2 załącznika do uchwały nr LXXXIV/744/2023, członkowie Rady Seniorów wybierani są spośród: 1) seniorów, którzy ukończyli 60 rok życia (od 5 do 7 członków) - wybieranych spośród kandydatów zgłaszanych przez grupy co najmniej 10 seniorów (osób, które ukończyły 60 rok życia i zamieszkujących na terenie Gminy), przy czym każda taka grupa może zgłosić nie więcej niż 3 kandydatów, 2) przedstawicieli podmiotów działających na rzez seniorów, mających siedzibę na terenie Gminy Pobiedziska, w szczególności organizacji pozarządowych (w tym stowarzyszeń, fundacji), klubów seniora (od 1 do 3 członków) - wybieranych spośród kandydatów zgłaszanych przez te podmioty, przy czym każdy taki podmiot może zgłosić nie więcej niż 3 kandydatów, 3) w skład Rady Seniorów wchodzi również jeden przedstawiciel Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska oraz jeden przedstawiciel Burmistrza. Z kolei w § 5 ust. 17 i 18 załącznika do uchwały nr LXXXIV/744/2023 Rada postanowiła, że Przedstawiciela Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska w Radzie Seniorów wskazują podczas sesji Radni Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska. Burmistrz wskazuje bezpośrednio swojego przedstawiciela w drodze zarządzenia. Zdaniem Wojewody Rada w sposób nieuprawniony wskazała więc skład rady seniorów, w zakresie w jakim postanowiła, że w jej skład będzie wchodził jeden przedstawiciel Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska oraz jeden przedstawiciel Burmistrza. Zgodnie bowiem z treścią art. 5c ust. 4 u.s.g., gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Z orzecznictwa sądowodaministracyjnego wynika przy tym, że jeśli rada gminy zdecyduje się na powołanie gminnej Rady Seniorów, to musi godzić się z faktem, iż Rada ta nie będzie składać się z przedstawicieli wskazanych przez organ wykonawczy i organ stanowiący gminy, a z przedstawicieli właśnie osób starszych. Z wyżej wymienionych względów zdaniem Wojewody konieczne jest stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 pkt 3 oraz § 5 ust. 17 i ust. 18 załącznika do uchwały nr LXXXIV/744/2023 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 28 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany Statutu Rady Seniorów Gminy Pobiedziska. W skardze z dnia 1 marca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Pobiedziska wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 5c ust. 4 i 5 u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w skład gminnej rady seniorów nie może wchodzić ani przedstawiciel Burmistrza ani Rady Miejskiej albowiem nie są przedstawicielami podmiotów działających na rzecz osób trzecich w rozumieniu tych przepisów, podczas gdy do zadań własnych gminy na mocy ustawy z dnia 9 marca 2023r. dodano sprawy z zakresu polityki senioralnej (art. 7 ust. 1 pkt 16a u.s.g.), a także naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 5 lat od daty faktycznego wprowadzenia zapisów w Statucie (w pierwotnej uchwale z 2018 r., której zapisy zostały powielone w uchwałach podjętych w roku 2023), że w skład Rady Seniorów wchodzi przedstawiciel odpowiednio Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska, jak i Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska, nie zważając tym samym na bieg kadencji członków Rady Seniorów (przedstawiciela Burmistrza oraz przedstawiciela Rady Miejskiej), powołanych w 2023 r. W uzasadnieniu Gmina podkreśliła, że zapisy w brzmieniu nadanym treścią § 5 ust. 2 pkt 3 i § 5 ust. 17 i ust. 18 załącznika do uchwały nr LXXXIV/744/2023 nie uległy żadnej modyfikacji w porównaniu z treścią pierwotnej uchwały z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Pobiedziska i nadania jej statutu (z tym zastrzeżeniem, że były zmiany w zakresie numeracji/oznaczenia tych zapisów, a nie ich brzmienia). Tym samym zapisy odnoszące się do tego, że w skład Rady Seniorów Gminy Pobiedziska wchodzi przedstawiciel Burmistrza oraz przedstawiciel Rady Miejskiej w istocie obowiązują począwszy od 2018 r. i dotąd nie budziły żadnych wątpliwości. Wojewoda Wielkopolski nie zakwestionował wówczas tych zapisów, mimo że już wówczas orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało na odmienne stanowisko w tym zakresie. Zakwestionowanie powyższych zapisów nastąpiło dopiero na skutek powzięcia uchwały nr LXXXIV/744/2023 przez Radę Miejską Gminy Pobiedziska w dniu 28 grudnia 2023 r., a zatem w istocie po upływie 5 lat ich obowiązywania. Dalej Gmina podkreśliła, że aktualnie trwa kadencja członków Rady Seniorów wybranych w 2023 r. Wykreślenie spornych zapisów uchwały eliminuje ze składu Rady Seniorów przedstawicielkę Burmistrza (która jest seniorką), jak i przedstawicielkę Rady Miejskiej. Wyeliminowanie ze składu Rady Seniorów przedstawiciela czy to Burmistrza czy Rady oznaczać będzie, że zarówno Burmistrz, jak i Rada Miejska, nie są podmiotami działającym na rzecz osób trzecich (powinno być: starszych – uw. własna Sądu) w rozumieniu przepisu art. 5c ust. 4 u.s.g. Tymczasem w zadaniach własnych gminy określonych w art. 7 u.s.g. mieszczą się sprawy z zakresu polityki senioralnej, ochrony zdrowia czy pomocy społecznej. Skoro zatem ustawodawca tak określił katalog zadań własnych gminy, to nie sposób uznać, że jej organów nie zalicza się do podmiotów działających na rzecz osób starszych, a już w szczególności po dodaniu art. 7 ust. 1 pkt 16a na mocy przepisów ustawy z dnia 9 marca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 572), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2023 r., a która dotyczy dopisania to tego katalogu polityki senioralnej jako zadania własnego gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po upływie 5 lat od daty wprowadzenia spornych zapisów w Statucie Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w odniesieniu do uchwały nr LXXXIV/744/2023, która to uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 4 stycznia 2024 r. Tym samym termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g., upływał w dniu 3 lutego 2024 r. Wojewoda Wielkopolski wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie w dniu 2 lutego 2024 r., a więc w ustawowym terminie. Z kolei brak wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do uchwały Rady Gminy Pobiedziska nr LX/542/18 z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Pobiedziska i nadania jej statutu, nie pozbawił kompetencji organu nadzoru do wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do kolejnych nowo podejmowanych uchwał, w tym uchwał zmieniających. Z kolei w zakresie zarzutu związanego z modyfikacją katalogu zadań własnych gminy poprzez dodanie zadania z zakresu polityki senioralnej, ochrony zdrowia i pomocy społecznej Wojewoda wskazał, że art. 7 ust. 1 pkt 16a u.s.g. jest ogólnym przepisem kompetencyjnym. Ustawodawca ustanowił jednak w treści art. 5c u.s.g. szczegółowe przepisy dotyczące sposobu utworzenia gminnej rady seniorów, w tym składu rady seniorów. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby w skład gminnej rady seniorów wchodził przedstawiciel organu wykonawczego, czy też uchwałodawczego gminy, to dałby temu wyraz w treści tego przepisu. Utworzenie gminnej rady seniorów ma na celu pobudzenie aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej (vide art. 5c ust. 1 u.s.g.) i jej zadaniem jest reprezentowanie interesów osób starszych. Z tego też zapewne względu ustawodawca zdecydował o rozdzieleniu gminnej rady seniorów od organów władzy uchwałodawczej, czy też wykonawczej gminy. W ocenie organu nadzoru, przepis art. 5c ust. 1 u.s.g. jest jasny i nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Wojewoda Wielkopolski zasadnie stwierdził nieważność § 5 ust 2 pkt 3 oraz § 5 ust. 17 i 18 załącznika do uchwały nr LXXXIV/744/2023 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 28 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany Statutu Rady Seniorów Gminy Pobiedziska, z powodu istotnego naruszenia prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – i okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą Gminę Pobiedziska – wskazana na wstępie uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 4 stycznia 2024 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się przy tym do zarzutu skargi, iż rozstrzygnięcie zostało wydane po terminie, albowiem kwestionowane zapisy uchwały posiadają identyczne brzmienie jak w pierwotnej uchwale z 2018 r. wskazać należy, że Wojewoda zgodnie z treścią art. 91 u.s.g. miał nie tylko prawo, ale i obowiązek skontrolować, czy uchwała nr LXXXIV/744/2023 jest zgodna z prawem, albowiem jest to nowa, samodzielna uchwała podlegająca ocenie. W § 1 tej uchwały wyraźnie przy tym wskazano, że zmienia się Statut Rady Seniorów Gminy Pobiedziska stanowiący załącznik do uchwały nr LX/542/18 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Pobiedziska i nadania jej statutu, zmieniony uchwałą nr LXXX/686/2023 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dni 28 września 2023 r. w sprawie zmiany Statutu Rady Seniorów Gminy Pobiedziska i nadaje się mu nowe brzmienie, zgodnie z załącznikiem do uchwały i to właśnie brzmienie podlegało kontroli co do zgodności z prawem. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd wskazuje, że Wojewoda zasadnie uznał, że Rada Miejska Gminy Pobiedziska istotnie naruszyła prawo wskazując, że w skład Rady Seniorów wchodzi również jeden przedstawiciel Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska oraz jeden przedstawiciel Burmistrza (§ 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały), przy czym przedstawiciela Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska w Radzie Seniorów wskazują podczas sesji Rady Radni Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska (§ 5 ust. 17 załącznika do uchwały), natomiast Burmistrz wskazuje bezpośrednio swojego przedstawiciela w drodze zarządzenia (§ 5 ust. 18 załącznika do uchwały). W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 5c ust. 4 u.s.g., gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Na gruncie wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że rada gminy nie może uprawnić do zasiadania w gminnej radzie seniorów przedstawicieli burmistrza oraz rady miasta. Nie można bowiem przyjąć, że są oni przedstawicielami podmiotów działających na rzecz osób starszych w ramach zorganizowanych struktur zewnętrznych. Art. 5c ust. 4 u.s.g. określa warunki legitymizacji społecznej członków Rady Seniorów. Nie może on być wykładany rozszerzająco, albowiem mogłoby to prowadzić do podważenia społecznej akceptacji składu Rady Seniorów, mającej być organem wyrażającym wolę osób starszych, a nie jakichkolwiek innych podmiotów czy organów. Nie sposób jednocześnie uznać, że Burmistrz albo Rada Miasta wpisują się w jedną z dwóch kategorii podmiotów posiadających legitymację czynną, o których mowa w art. 5c ust. 4 u.s.g. Organy te nie mogą zostać zaklasyfikowane jako "podmioty działające na rzecz osób starszych". Gdyby wolą prawodawcy było umożliwienie organom gminy zgłaszania osób mających być członkami Rady Seniorów, to wójt (burmistrz, prezydent) i rada gminy (miasta) zostaliby wprost wymienieni w powyższym przepisie. Tymczasem brak takiego uregulowania przemawia za interpretacją przeciwną. Warto przy tym odwołać się do ratio legis kluczowego przepisu art. 5c u.s.g. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, rolą Rad Seniorów ma być reprezentowanie interesów i potrzeb starszych mieszkańców także wobec władz samorządowych. Rady Seniorów mają być formą dialogu społecznego stanowiącego "podstawę samorządności i zaangażowania obywatelskiego" (uzasadnienie projektu o zmianie ustawy z 11 października 2013 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013 r., poz. 1318, druk nr 1572, Sejm VII kadencji, s. 1; zob. także M. Augustyniak, O pozorności praw obywatelskich w przestrzeni publicznej na podstawie wybranych mechanizmów partycypacji społecznej w samorządzie terytorialnym, "Przegląd Prawa Publicznego" 2018, nr 3, s. 88-91). Tym samym, wykładnia funkcjonalna przemawia przeciwko uznaniu, iż Burmistrz i Rada Gminy są podmiotami działającymi na rzecz osób starszych w rozumieniu art. 5c ust. 4 u.s.g. Rada Seniorów pełni bowiem m.in. funkcję konsultacyjną, swoje stanowisko wyrażając także wobec organów samorządu terytorialnego. Jeśli rada gminy zdecyduje się na powołanie gminnej Rady Seniorów, to musi godzić się z faktem, iż Rada ta nie będzie składać się z przedstawicieli wskazanych przez organ wykonawczy i organ stanowiący gminy, a z przedstawicieli właśnie osób starszych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt III OSK 413/21, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 195/23; dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też J. M. Salachna, A. Szafranek, Instytucjonalny udział osób starszych w funkcjonowaniu samorządów terytorialnych: realia i założenia legislacyjne, RPEiS 2023, Nr 1). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym powyższe stanowisko pozostaje aktualne pomimo dodania do art. 7 ust. 1 u.s.g. zawierającego katalog zadań własnych gminy pkt 16a –polityki senioralnej na mocy ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 572), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2023 r. Wskazany przepis zawiera otwarty i ogólny katalog zadań własnych gminy, a w samym pojęciu polityki senioralnej nie mieści się wyłącznie powołanie Rady Seniorów. Jak słusznie wskazał Wojewoda, ustawodawca ustanowił w treści art. 5c u.s.g. szczegółowe przepisy dotyczące sposobu utworzenia gminnej rady seniorów, w tym składu rady seniorów. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby w skład gminnej rady seniorów wchodził przedstawiciel organu wykonawczego, czy też uchwałodawczego gminy, to dałby temu wyraz w treści tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 kwietnia 2024 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).