II SA/Rz 239/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 stycznia 2023 r. nr N-I.7581.2.41.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy [...] kwotę 580 złotych (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 25 stycznia 2023 r. nr N-I.7581.2.41.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją tą Wojewoda, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 roku poz. 2000 ze zm. , dale: "K.p.a."), w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 roku poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołań Gminy [...] oraz odwołania Z.P. (dalej; "Wnioskodawczyni") od decyzji Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2022 roku nr GN.6821.2.4.2022 orzekającej m.in. w pkt I - o zwrocie na rzecz Wnioskodawczyni szczegółowo wskazanych nieruchomości, oznaczonych jako działki położone w obrębie [...] oraz wskazującej, że przejście prawa własności tych nieruchomości z Gminy [...] na Wnioskodawczynię następuje z chwilą wykonalności niniejszej decyzji oraz orzekającej pkt II - o zwrocie przez Wnioskodawczynię na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwrócone nieruchomości w kwocie 253 942 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało wnioskiem z 20 lutego 2008 roku. Przedstawiając kolejne rozstrzygnięcia w tej sprawie wraz z wyrokami sądów administracyjnych wskazał, że po wyjaśnieniu wszystkich spornych kwestii Starosta wydał decyzję będącą przedmiotem odwołań Gminy [...], jak i Wnioskodawczyni. Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła, że zwracane nieruchomości nie były przedmiotem wywłaszczenia oraz, że decyzja Starosty nie zawiera obligatoryjnego rozstrzygnięcia co do ustanowienia hipoteki. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez radców prawnych, w odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 217 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.g.n., formułując wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt II, to jest orzekającej o kwocie zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda powołał przepisy prawa materialnego stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i wskazał, że nieruchomości objęte postępowaniem zostały nabyte od Wnioskodawczyni w formie aktu notarialnego, w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z aktem notarialnym, sprzedaż nastąpiła pod budowę osiedla mieszkaniowego. Z ustaleń organu I instancji wynika, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, nie został na działkach wykupionych zrealizowany. Dlatego słusznie Starosta orzekł o ich zwrocie na rzecz byłej właścicielki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zapisy aktu notarialnego jednoznacznie wskazują na szczególną formę zawarcia tej umowy, w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia. W akcie notarialnym zawarto również zapis, że przedstawiciel Skarbu Państwa kupuje nieruchomość, która jest niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego. Także nie może być uwzględniony zarzut Gminy dotyczący braku rozstrzygnięcia co do ustanowienia hipoteki. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że brak takiego zapisu w osnowie decyzji nie stanowi naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może uzasadniać uchylenia takiej decyzji. Odnosząc się do odwołania Wnioskodawczyni Wojewoda naprowadził, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego i w związku z tym podlega ocenie przez organ co do właściwego podejścia, metody i technik szacowania. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy wycenie gruntu uwzględnił lokalizację nieruchomości, dostępność komunikacyjną, możliwość zagospodarowania oraz otoczenie. Dokonując wyceny przedmiotowych działek biegły natomiast pominął przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki położone są w obszarze komunikacji kołowej (symbol Ks), w obszarze oznaczonym jako tereny usług komercyjnych (symbol UHA), w terenie i usług, handlu i administracji (symbol UHAC), w terenie przeznaczonym pod parkingi i garaży (symbol KX), w obszarze usług komercyjnych (symbol UHA) oraz w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne o średniej intensywności (symbol MWs). Pomimo takiego odmiennego przeznaczenia rzeczoznawca bez żadnego uzasadnienia objął analizą rynek nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo produkcyjno-usługowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, pomijając całkowicie analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, parkingi, garaże czy administrację. Takie działanie sugeruje naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. i oznacza, że Starosta dokonał jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego. W związku z tym, w ponownym postępowaniu, zobowiązany będzie do sporządzenia nowego operatu oraz dokonania jego weryfikacji, ewentualnie do dokonania korekty obecnego operatu szacunkowego. Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji. W ustawowym terminie Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła sprzeciw, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ jedynym powodem kasatoryjnego rozstrzygnięcia jest negatywna ocena operatu szacunkowego. Tymczasem ewentualne wady operatu powinny być usunięte w ramach postępowania dowodowego organu II instancji, co nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Poza tym, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda przedwcześnie wypowiedział się co do kwestii materialnoprawnych, tj. odnośnie do zasadności zwrotu, pomijając poglądy orzecznictwa. Na tej podstawie wysunięto przypuszczenie, że organ chciał związać Starostę, stosownie do art. 138 § 2a K.p.a., co jest zdecydowanie przedwczesne. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, czy z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. III FSK 4699/21). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. III OSK 1506/22). Natomiast gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. I OSK 46/22). Analogiczne stanowisko na temat dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej prezentowane jest również w piśmiennictwie (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r.). Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. II. Sąd podziela zaprezentowane poglądy i stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 K.p.a., nie wskazuje również, z jakiej przyczyny niemożliwym było skorzystanie z dyspozycji art. 136 K.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jedynym powodem skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. były nieprawidłowości operatu szacunkowego, na podstawie którego Wnioskodawczyni zobowiązana została do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Nie budziły natomiast wątpliwości organu odwoławczego ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do tego, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot z dnia 20 lutego 2008 r. została wywłaszczenia, jak również, że nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (wykupu, który miał wszelkie cechy wywłaszczenia). Zatem Sąd stwierdza, że zasadnicza kwestia, tj. ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę w zakresie spełnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. zostały przez Wojewodę zaakceptowane. Wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż zarzuty Gminy dotyczące wskazanych wyżej przesłanek nie zostały uwzględnione. Zauważyć należy, że w pozostałym zakresie odwołanie Gminy również nie odniosło zamierzonego skutku. Wojewoda uwzględnił tylko odwołanie Wnioskodawczyni, która kwestionowała wyłącznie decyzję w części orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania (pkt II decyzji Starosty). Zatem Sąd stwierdza, że w takiej sytuacji i przy wytycznych dla organu I instancji (zobowiązanie do sporządzenia nowego operatu oraz dokonania jego weryfikacji, ewentualnie dokonanie korekty obecnego operatu szacunkowego), nie było żadnych przeszkód, aby Wojewoda w trybie art. 136 § 1 K.p.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W realiach sprawy działanie takie było również wskazane, jeśli się weźmie pod uwagę zapisaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania, która w tej sprawie, zapoczątkowanej jeszcze w 2008 roku, z różnych przyczyn nie była realizowana. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.