II SAB/Wr 85/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. M. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżący (S. M.), reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego A. M., działając przy pomocy pełnomocnika, wniósł w dniu 01.02.2023 r. skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na prowadzeniu postępowania z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – złożonego 28.10.2021 r. - dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3 tys. złotych; 5) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz 6) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 28.10.2021 r. skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Po jego złożeniu nie otrzymał od organu oficjalnej informacji w przedmiocie: przewidywanego terminu zakończenia postępowania, wystąpienia ewentualnych braków formalnych w złożonym podaniu jak i zakomunikowania, że do czasu wydania ostatecznej decyzji jego pobyt na terytorium Polski posiada przymiot legalności. Dnia 11.07.2022 r. wnioskodawca zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 24.08.2022 r. dostarczono organowi kopie następujących dokumentów: oświadczenie matki, że małoletni syn znajduje się na jej utrzymaniu; zgłoszenie matki małoletniego do polskiego systemu ubezpieczeń społecznych (co zapewnia skarżącemu objęciem go ochrony ubezpieczeniowej w ramach ZUS-u) oraz umowę o pracę A. M. na czas nieokreślony. Dnia 27.10.2022 r. przesłano organowi poświadczoną za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego w którym mieszkał małoletni wraz z rodzicami. Pismem z 23.11.2022 r. ponownie zwrócono się do organu z prośbą o przyspieszenie rozpoznania przedmiotowej sprawy, a w szczególności o wyznaczenie stronie terminu osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim. Prośby te ponowiono w kolejnym piśmie datowanym na dzień 27.12.2022 r. Dnia 18.01.2023 r. skarżący wniósł ponaglenie na działanie organu. Dnia 01.02.2023 r. wywiedziono przedmiotową skargę. Dopiero po wpłynięciu w dniu 01.02.2023 r. niniejszej skargi, Wojewoda pismem z dnia 14.02.2023 r. wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu wyznaczając wizytę na dzień 15.03.2023 r. Jednocześnie zakreślając 30-dniowy termin wezwał wnioskodawcę do: przedstawienia ważnego dokumentu podróży (dołączenia kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe) oraz uzupełnienia wniosku pobytowego w dwóch wskazanych miejscach, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wystosowane wezwanie zawierało także informację o zakończeniu wszczętego postępowania w terminie 60 dni od zaistnienia 1 z 3 wskazanych w nim możliwych zdarzeń. Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosi cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po wywiedzeniu przez skarżącego przedmiotowej skargi, tj. po ponad 1 roku i 3 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Okres zwłoki organu, który przez tak długi okres czasu nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności i nie wydał rozstrzygnięcia znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. Na wskazany brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa miały wpływ następujące czynniki. Pierwszym z nich był fakt, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) ustawodawca zakreślił wojewodzie 60-dniowy termin na całościowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie odpowiedniej decyzji kończącej sprawę. Tym samym organ, nie naruszając ustawowego terminu, miał czas na wydanie decyzji pobytowej do dnia 27.12.2021 r. Po tym dniu znajdował się już jednak w zwłoce. Jak się miało jednak okazać w niedługim czasie, zaistniały okres przewlekłości w prowadzeniu postępowania miał trwać tylko 2 miesiące do dnia 24.02.2022 r., tj. do dnia kiedy z mocą wsteczną weszła w życie ustawa z dnia 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) – dalej: specustawa pomocowa. Zgodnie bowiem z normą art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a specustawy pomocowej, w okresie do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Mocą kolejnej nowelizacji ustawy pomocowej (ustawa z dnia 13.01.2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2023 r., poz. 185) polski ustawodawca dodał nowy przepis w postaci art. 100d, którego to ust. 1 pkt 1 lit. a przedłużył ww. okres zawieszenia postępowania przed właściwym wojewodą do dnia 24.08.2023 r. Ponadto zdaniem Sądu, na przewlekłość w załatwianiu sprawy w dużej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu, chociaż nie zawsze stanowi to okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ. Bowiem jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Jednak nie można nie zauważyć, że faktyczny okres procedowania wniosku zbiegł się z napływem migrantów w szczególności w związku z wojną w Ukrainie i wpływem do organu jeszcze większej (niż zwykle) liczby wniosków o legalizację pobytu. Uwzględniając, że są to zdarzenia niezależne od organu Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie wynika z jego złej woli, czy arogancji wobec skarżącego. Wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) i art. 35 § 4 k.p.a. (pkt III sentencji wyroku). Będąc konsekwentnym co do dokonanej oceny zaistniałego stanu przewlekłości (stwierdzono, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa), Sąd oddalił skargę zarówno w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3 tys. złotych jak i wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Jak stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo (choć w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło – uwaga Sądu), nie obliguje do przyznania sumy pieniężnej. (por. wyrok NSA z 10.03.2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na to, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących. Dwumiesięczny okres zwłoki oraz fakt, że w wyniku wybuchu wojny napastniczej za wschodnią granicą Polski, aparat urzędniczy wojewody praktycznie ,,z dnia na dzień" został obarczony wielką ilością nowych zadań do rozwiązania jak i nowych wniosków pobytowych do rozpatrzenia, wskazuje to, że działania organu nie noszą znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto skarżący występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 3 tys. złotych nie uzasadnił dostatecznie swojego żądania, a mianowicie w zakresie wysokości dochodzonej kwoty, powołując się na rażąco przewlekłe postępowanie – czego jednak Sąd nie potwierdził - i liczne uciążliwości (np. ograniczoną możliwość załatwiania spraw urzędowych czy też niemożność odwiedzenia wraz z rodzicami rodziny mieszkającej na U.). W istocie skarżący nie przedstawił więc okoliczności faktycznych uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej w żądanej wysokości - nie podał konkretnych zdarzeń wymagających zrekompensowania, ani nie wykazał wymiernych strat, które są bezpośrednim wynikiem nagannego zachowania się organu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).