II OSK 349/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. W. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 853/23 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 lutego 2023 r., nr I-III.7821.12.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 lutego 2023 r., nr I-III.7821.12.2022 oraz decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 12/2020. UZASADNIENIE A. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 lutego 2023 r., nr I-III.7821.12.2022 wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 12/2020. Uzasadniając wniosek wskazała, że realizacja inwestycji (budowy publicznej drogi gminnej) spowoduje trudne do odwrócenia skutki - fakt fizycznej realizacji ww. przedsięwzięcia pociąga za sobą konieczność nieodwracalnego spożytkowania funduszów ze środków samorządu terytorialnego, zaś ewentualna rozbiórka drogi - w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji Prezydenta, również będzie pociągała konieczność kolejnego spożytkowania środków publicznych na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 853/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa. Sąd wskazał, że wniosek skarżącej nie zawierał w istocie żadnego uzasadnienia i argumentacji, która przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Sąd podniósł, że oczywistym jest, że z istoty inwestycji drogowej wynika, że inwestor może prowadzić określone roboty budowlane, a sama inwestycja powoduje uciążliwości związane z jej realizacją. Skutki późniejszych nieprawidłowości - w tym skutki finansowe, czy ewentualne wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego będą obciążać wyłącznie inwestora, nie zaś skarżącą. Zdaniem Sądu wnioskodawczyni nie przedstawiła obiektywnych okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II OZ 537/23, oddalił zażalenie skarżącej na ww. postanowienie. NSA doszedł do wniosku, że zasadnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 10 czerwca 2022 r. Okoliczności podnoszone we wniosku nie uzasadniały bowiem udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania ww. decyzji. Abstrahując od faktu, że twierdzenia skarżącej w zakresie zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji są ogólnikowe (wydatkowanie środków publicznych) i nie odnoszą się bezpośrednio do sytuacji wnioskodawczyni, NSA podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176, zwana dalej: "specustawą drogową"). Przepisy tej ustawy stanowią regulacje szczególne, które powodują, że rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej należy uwzględniać interes społeczny i gospodarczy, przemawiające za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Ochrona tego interesu przejawia się zarówno w przyśpieszonej procedurze wydawania decyzji, jak również w uregulowaniu przyjętym w art. 11g ust. 2 ww. specustawy, w świetle którego odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym, że pomimo braku szczegółowej regulacji zawartej w specustawie drogowej odnośnie możliwości udzielenia ochrony tymczasowej ratio legis tej ustawy stanowi usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji. Powoduje to bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania decyzji. W specustawie drogowej, ze względu na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należy zatem przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, co przy uwzględnieniu lakonicznej argumentacji skarżącej uzasadniało odmowę uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 853/23, oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 lutego 2023 r., nr I-III.7821.12.2022. Pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. skarżąca złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku. W treści środka zaskarżenia wskazała, że "koniecznym jest wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 Ppsa wykonania całości decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 lutego 2023 r. w sprawie o znaku: I-II.7821.12.2022 oraz równoczesne wstrzymanie wykonania całości decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 10 czerwca 2022 r. o nr 12/2020 (znak: AR.6740.53.62.2020.WR53). Nie budzi bowiem większych wątpliwości, że realizacja inwestycji drogowej pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do projektowanej drogi [...]" spowoduje trudne do odwrócenia skutki, albowiem fakt fizycznej realizacji ww. przedsięwzięcia pociąga za sobą po pierwsze konieczność nieodwracalnego spożytkowania funduszów ze środków samorządu terytorialnego, zaś ewentualna rozbiórka drogi - w przypadku stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 10 czerwca 2022 r. powinna zostać wyrugowana z obrotu prawnego - będzie pociągała za sobą konieczność kolejnego spożytkowania środków publicznych na ten cel". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Jednocześnie w myśl art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Sąd administracyjny może zatem zmienić postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i wstrzymać jego wykonanie. Podstawą do podjęcia takiego orzeczenia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 633/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie wykazała by w niniejszej sprawie do takiej zmiany okoliczności, w rozumieniu ww. art. 61 § 4 p.p.s.a., doszło. Wnosząca skargę kasacyjną, podobnie jak w poprzednim postępowaniu wpadkowym, mającym za przedmiot udzielenie ochrony tymczasowej, nie uprawdopodobniła, że w stosunku do niej zachodzą przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przywołana obecnie w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji stanowi powielenie argumentacji przedstawionej w uprzednio rozpatrywanym wniosku o wstrzymanie wykonania aktu i została już oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II OZ 537/23. Sąd w obecnym składzie podziela w całości stanowisko w nim zawarte. Wobec braku podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.