I OSK 473/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1572/19 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., II SA/Kr 1572/19 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Wojewoda [...] uwzględnił odwołanie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. i uchylił w całości decyzję Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], wydaną na wniosek E. K. z dnia [...] marca 2017 r., orzekającą o ustaleniu na rzecz wnioskodawczyni odszkodowania w wysokości 2.507 zł. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości K., na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w T. z dnia [...] listopada 1973 r. znak [...] o zezwoleniu byłym T. Okręgowym Zakładom Gazownictwa w T. na wejście w teren nieruchomości celem budowy gazociągu, a nadto zobowiązującą obecnego właściciela gazociągu [...] S.A do wypłaty ww. odszkodowania oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Powodem tego rozstrzygnięcia było uznanie, iż w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U.1958.17.70 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie ww. nieruchomości w K. (oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], w granicach dawnej parceli I. kat. 333), złożyła E. K. będąca spadkobierczynią R.F. – właścicielki przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w T. ww. decyzji z dnia [...] listopada 1973 r. Organ odwoławczy uznał, że E.K. nie jest podmiotem, w stosunku do którego skierowano decyzję o zajęciu nieruchomości, co wyklucza dopuszczalność ustalenia przedmiotowego odszkodowania. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych. I tak, z mocy przepisów szczególnych przysługuje spadkobiercom prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości – art. 136 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", a także prawo do potwierdzenia rekompensaty na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że odszkodowanie w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. należne jest podmiotowi wywłaszczonemu, gdyż prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych lub uniwersalnych. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. E. K. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za uzasadnioną, przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku podzielił pogląd prawny opowiadający się za możliwością nabycia dochodzonego odszkodowania przez spadkobiercę osoby wywłaszczonej. W ocenie Sądu I instancji skarżąca jest uprawniona do żądania odszkodowania, bowiem wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Wskazał na treść art. 128 ust. 1 u.g.n, zgodnie z którym roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a właścicielem nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej został następca prawny, to może on zgłosić takie roszczenie. Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, uznał, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej, a zatem skarżąca jest uprawniona do ubiegania sią o odszkodowania w takim zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone ani wypłacone jej poprzedniczce prawnej, stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Sąd I instancji wskazał nadto, że skarżąca nie jest podmiotem, w stosunku do którego skierowano decyzję, co wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie obecnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ale z uwagi na fakt, że w sprawie brak jest dowodów świadczących o wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz spadkobierczyni skarżącej oraz ustalenia, że takie odszkodowanie zostało wypłacone przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc przed wejściem w życie przepisów u.g.n., a o wypłatę takiego odszkodowania wnioskowano w związku z ograniczeniem prawa własności, to skarżąca nie może zostać pominięta i uznana za nieuprawnioną do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskutek przyjęcia, że organy administracji naruszyły art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uznając, że odszkodowanie przysługuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia, bo prawo do odszkodowania nie przechodzi na następców syngularnych ani uniwersalnych. Na podstawie ww. zarzutu organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Powyższy zarzut został szerzej umotywowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Kontrowersja powstała w badanej sprawie tyczy kwestii możliwości dochodzenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przez następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem oceny w orzecznictwie sądów administracyjnych, a ponieważ ocena ta nie prowadziła do jednolitego stanowiska, w związku z istniejącymi rozbieżnościami w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, w której stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., tj. odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W motywach ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że wskazywanie, na gruncie art. 128 ust. 1 u.g.n., jako osoby uprawnionej do odszkodowania, wyłącznie tej osoby, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, oraz brak regulacji dotyczącej następstwa prawnego, są wspólną cechą rozwiązań zawartych w różnych ustawach, a dotyczących osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W takiej sytuacji Naczelny Sad Administracyjny uznał, że przez wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 64 Konstytucji RP) oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP), należy odrzucić wykładnię literalną powyższego przepisu prowadzącą do odmowy uznania spadkobierców wywłaszczonego za osoby uprawnione do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalanego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W uchwale podkreślono, że w takiej sytuacji legitymacja procesowa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania będzie wynikać z uznania danej osoby za spadkobiercę na podstawie przepisów prawa spadkowego. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne ustalanie odszkodowania na podstawie ww. przepisu na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabył ją bowiem już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności, a zatem nie doszło do ograniczenia praw nabywcy. W konsekwencji nabywca nie może domagać się odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. Wobec powyższego, za prawidłowy uznaje wynik wykładni art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zaprezentowany w motywach zaskarżonego wyroku. Skoro zaś z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dochodzi spadkobierczyni wywłaszczonej właścicielki nieruchomości, to brak było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania jako bezprzedmiotowego. Wniosek odszkodowawczy pochodził bowiem od podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość, wobec której właścicielce ograniczony został sposób korzystania w trybie art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że nietrafne są zarzuty kasacyjne naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 128 ust. 1 w z w. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.