I OSK 1922/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 63/21, w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy, na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, z dnia 9 listopada 2020 r. nr PR3.6400.5.2019.NIW.8, w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości, , oddala skargę kasacyjną., UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 63/21 po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 9 listopada 2020 r. nr PR3.6400.5.2019.NIW.8, w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – dalej k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że brak poczynienia przez organ ustaleń faktycznych w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych nieruchomości uchybia dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, podczas gdy gromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania i zwiększenia jego kosztów (powołanie biegłego); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie pozyskania informacji dotyczących aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności, do których był zobligowany, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wydania decyzji administracyjnej), a uzyskanie powyższych wiadomości pozostaje poza podstawowym przedmiotem postępowania i nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109 – dalej "rozporządzenie"), poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że brak określenia w decyzji organu aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych lub wieczystoksięgowych nieruchomości skutkuje jej kwalifikowaną wadą, podczas gdy umieszczanie powyższych informacji nie jest obowiązkowe i nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji, a ich zawarcie albo brak pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65 – dalej: "ustawa z 1968 r."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla wydania decyzji konieczne jest poczynienie ustaleń w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych lub wieczystoksięgowych nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej w trybie ustawy z 1968 r. gromadzenie tego typu danych wykracza poza zakres ustawowych zadań organu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym, zbyt szerokim określeniu przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., wyrażającym się koniecznością pozyskania i przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości współczesnym oznaczeniom, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie wystąpienia stanu przejścia historycznie określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z zawarciem właściwej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten jako obowiązkowy składnik decyzji wymienia aktualne oznaczenie geodezyjno-katastralne nieruchomości (numer działki, numer obrębu geodezyjnego, oznaczenie powierzchni) oraz aktualne oznaczenie w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższe informacje nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, a ich brak pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Natomiast w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy poprzez jej oddalenie. W każdym przypadku wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarga kasacyjna została w rozpoznawanej sprawie oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W tym zakresie Minister Finansów powołał się na błędną wykładnię przepisów art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), jak też na naruszenie norm postępowania w. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 2 k.p.a. W analizowanym przypadku kluczowe znaczenie miała wykładnia przepisów prawa materialnego, która przesądzała w sprawie zasadności zarzutów procesowych. Z tego względu w pierwszej kolejności należało wyjaśnić właściwe rozumienie art. 1 i art. 2 wspomnianej ustawy z 1968 r. oraz § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, gdyż to od ustalenia, jakie elementy powinny znaleźć się w decyzji Ministra Finansów, zależało, czy zarzuty naruszenia przepisów postępowania były uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Sąd pierwszej instancji) uznał, że Minister Finansów naruszył prawo, nie oznaczając w sposób odpowiadający aktualnemu stanowi prawnemu i faktycznemu nieruchomości dawniej położonej w [...] przy Al. [...], dawniej oznaczonej hip. Nr [...], dotychczasowym właścicielem [...] udziału, w której w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r. był T.P. Sąd pierwszej instancji zarzucił Ministrowi, że w szczególności nie podając w decyzji aktualnego numeru działki, obrębu geodezyjnego oraz jej powierzchni naruszył prawo. W ocenie tego Sądu, skoro decyzja Ministra Finansów ma umożliwić dokonanie wpisu w księdze wieczystej, to powinna zawierać elementy pozwalające aktualnie zidentyfikować tę nieruchomość. Dane geodezyjne (numer działki, oznaczenie obrębu, powierzchnia) stanowią niezbędny element identyfikacji nieruchomości i tylko ich brak – o ile byłoby to obiektywnie niemożliwe – mógłby zostać usprawiedliwiony. Natomiast dane stricte adresowe, o których mówi § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, mogą być fakultatywne, zważywszy na użyte w tym przepisie sformułowanie "w miarę możliwości", które odnosi się wyłącznie do elementów adresowych, a nie do zasadniczych danych identyfikacyjnych nieruchomości. Skarżący Minister Finansów zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zaakcentował, że wydana decyzja miała wyłącznie charakter deklaratoryjny, a stan aktualny nieruchomości nie powinien mieć znaczenia. Odnosząc się do skargi kasacyjnej - zarzucającej Sądowi pierwszej instancji - błędną wykładnię wskazanych przepisów, wskazać trzeba, że choć niewątpliwie jest to akt potwierdzający przeszłe zdarzenie prawne – przejście własności na Skarb Państwa, to jednak aktualnie ma on służyć ujawnieniu prawa własności Państwa w księdze wieczystej. Nie można zatem abstrahować od bieżących uwarunkowań, w tym także od właściwej identyfikacji nieruchomości, gdyż brak tych danych czyniłby decyzję trudną do realizacji w postępowaniu wieczystoksięgowym. Jakkolwiek, na gruncie różnych stanów faktycznych, występować mogą złożone i szczególne dla tych spraw problemy, to nie może być wątpliwości, że na podstawie art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., jak z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości decyzja Ministra Finansów stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wziąwszy pod uwagę cel, w jakim wydawana jest na podstawie art. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. decyzja deklaratoryjna (jest nim możliwość dokonania - na jej podstawie - przez sąd wieczystoksięgowy stosownego wpisu w księdze wieczystej) - co od zasady - dana nieruchomość musi być właściwie określona, tj. tak aby nie zachodziła rozbieżność pomiędzy określeniem danej nieruchomości, zawartym w żądaniu wniosku skierowanego do sądu wieczystoksięgowego a treścią decyzji, która stanowi jego podstawę prawną. Z tej też przyczyny, z uwagi na określony ustawą z 1968 r. cel wydania tej decyzji, zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wykładnia przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie może ograniczać obowiązku wskazania dokładnych danych dotyczących nieruchomości. Taka wykładnia znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niniejsza sprawa, jest kolejną ze spraw, dotyczących rozstrzyganego problemu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia: 17 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 3159/19, 1 października 2024 r. sygn. I OSK 1106/21 oraz 22 października 2024 r. sygn. I OSK 1086/21 oddalił skargi kasacyjne Ministra, konsekwentnie akcentując szczególny charakter decyzji Ministra Finansów, jako podstawy do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej W świetle powyższych rozważań nie można było uznać, że organ administracji prawidłowo sporządził omawianą decyzję. Nieprawidłowe ustalenie elementów decydujących o możliwości ujawnienia tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej miało charakter wady o istotnym znaczeniu. Oznacza to, że zarzuty Ministra Finansów, oparte na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i rzekomym braku potrzeby ustalania aktualnych danych nieruchomości, nie były uzasadnione. W konsekwencji, skoro decyzja Ministra Finansów nie spełniała wymogów materialnoprawnych, to nie sposób było uznać, że doszło do prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego oraz skutki, jakie z niej wynikają dla oceny naruszeń procesowych, zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji był zatem prawidłowy. Ponieważ okoliczności przedstawione w skardze kasacyjnej nie podważały zasadniczych ustaleń i wniosków, do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.