II GSK 2093/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjne P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1026/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr SKO-4204/120/2020 w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 2 lutego 2021 r. oddalił skargę P. F. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 13 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z 3 września 2018 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy (organ I instancji) o "przedłużenie decyzji – wniosek na zajęcie pasów drogowych w okresie od 01.10.2018 r – 31.10.2018 wg wykazu". Wniosek ten został załatwiony odmownie decyzją organu I instancji z 9 listopada 2018 r., która w wyniku odwołania skarżącego została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (organ II instancji, Kolegium) z 13 grudnia 2018 r. Prawomocnym wyrokiem z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 286/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższe decyzje. W toku ponownego postępowania w sprawie organ I instancji wezwał skarżącego do ostatecznego sprecyzowania treści żądania wniosku. Skarżący pismem z 25 listopada 2019 r. (złożonym 26 listopada 2019 r.) "uzupełnił" podanie z 3 września 2018 r. przez wskazanie, że dotyczy ono także wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym określonych w nim słupów reklamowych we wskazanym okresie (od 1 października do 30 października 2018 r.). Organ I instancji decyzją z 25 lutego 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie w części dotyczącej "zlokalizowania słupów reklamowych" poza wskazanymi w decyzji pasami drogowymi w terminie od 1 do 31 października 2018 r. oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w określonym w decyzji pasie drogowym pozostałych wskazanych we wniosku słupów w ww. terminie. Zaskarżoną decyzją z 13 sierpnia 2020 r. organ II instancji uchylił ww. decyzję organu I instancji z 25 lutego 2020 r. w całości i rozstrzygnął sprawę co do istoty w ten sposób, że: 1) umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie zlokalizowania ośmiu słupów reklamowych w pasach drogowych, w terminie od 1 do 30 października 2018 r.; 2) odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w trzydziestu trzech punktach określonych w decyzji pasów drogowych w terminie od 1 do 30 października 2018 r.; 3) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Organ II instancji wskazał, że skarżący został wezwany do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych we wskazanych miejscach, który wraz z wnioskiem o wydanie zgody na zajęcie pasów drogowych został rozpoznany przez organ I instancji oddzielnymi decyzjami. Kolegium stwierdziło, że rozpoznane w tym postępowaniu podanie skarżącego stanowiło wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na okres w nim wskazany, natomiast organ I instancji nie miał podstaw do wzywania skarżącego do złożenia "uzupełnienia" pierwotnego wniosku z 3 września 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację skarżący złożył zatem dopiero w listopadzie 2019 r. (pismo z 25 listopada 2019 r., złożone 26 listopada 2019 r.) i nie można było go traktować jako uzupełnienia wniosku z 3 września 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, wskazał na wstępie na konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym - art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. decyzji dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym - art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego, jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego. W tym kontekście Sąd I instancji za prawidłowe uznał skupienie się przez organ na skonkretyzowaniu żądania przez skarżącego, nie powielając błędnej praktyki polegającej na "domniemywaniu", że sformułowane we wniosku żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zawiera w sobie żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie opisanego we wniosku obiektu (obiektów) w pasie drogowym. Za słuszne Sąd uznał również stanowisko organu, że w toku dalszego postępowania brak było podstaw do uzupełnienia wniosku skarżącego z 3 września 2018 r., w trybie uzupełnienia braków formalnych, o żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym. Sąd stwierdził zatem, że wniosek z 25 listopada 2019 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, złożony został po upływie okresu, w jakim reklamy miały być zlokalizowane w pasie drogowym. Okoliczność ta stanowiła zasadną podstawę odmowy wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklam w pasie drogowym. Prawidłowym było również, w ocenie Sądu, umorzenie postępowania względem tych słupów, których lokalizację wskazano poza granicami pasa ruchu z uwagi na niespełnienie przesłanki przedmiotowej z art. 39 ust. 3 u.d.p. Sąd stwierdził ponadto, że dotychczasowa praktyka organów "zbiorczego" załatwiania wniosków, poprzez wydawanie dwóch decyzji o lokalizacji w pasie drogowym i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, nie kreowała po stronie skarżącego roszczenia o uwzględnienie takiej praktyki przy aktualnym rozstrzyganiu spraw z jego wniosków. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną P. F. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 13.08.2020 r., nr SKO-4204/120/2020, pomimo iż: i. organ odwoławczy w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z 03.09.2018 r. oraz jego uzupełnienie w dn. 25.11.2019 r., odstąpił (w sposób analogiczny do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy w decyzji nr NEG 5/2020 z 25.02.2020 r.) bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku we wrześniu 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem; b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 13.08.2020 r., nr SKO-4204/120/2020, pomimo że: i. organ odwoławczy nie uwzględnił, że w wyniku zapadłych w 2019 r. w sprawach skarżącego rozstrzygnięć, organ I instancji dokonał korekty dotychczasowej praktyki, w efekcie czego skarżący złożył do organu I instancji wniosek z 25.11.2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w październiku 2018 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji nr SKO-4204/120/2020 (oraz NEG 5/2020 z 25.02.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy); ii. organ odwoławczy przyjął wadliwie, że wniosek skarżącego z 25.11.2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w październiku 2019 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji z 13.08.2020 r. nr SKO - 4204/120/2020 (oraz decyzji z 25.02.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy) stanowiący uzupełnienie wniosku z 03.09.2018 r. wobec jego złożenia po okresie, w którym miała miejsce lokalizacji uznać należy za spóźniony, podczas gdy treść pierwotnego wniosku złożonego w dn. 03.09.2018 r. wynikała z wadliwej praktyki organu I instancji skorygowanej dopiero w lipcu 2019 r. na skutek wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w konsekwencji czego także skarżący dokonał korekty swoich działań, składając w dn. 25.11.2019 r. uzupełnienie podania obejmujące wniosek o lokalizację; iii. organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż wniosek skarżącego w treści złożonej w dn. 03.09.2018 r. nawet jeśli obarczony brakami, w tożsamej treści i formie składany był każdorazowo przez lata, i w jego efekcie organ I instancji wydawał - niezgodnie z przepisami – obie decyzje zarówno lokalizacyjną jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy okoliczność ta - działania skarżącego w poczuciu zaufania do organu I instancji, który powinien działać zgodnie z prawem, ewentualnie pokierować skarżącym w taki sposób, by jego sprawa została załatwiona w odpowiedni sposób, w szczególności jego żądanie zostało sformułowane w przewidzianej prawie formie i treści, a jednocześnie żeby miał możliwość skorygowania ewentualnych błędów - jest kluczowa do oceny przyczyn złożenia wniosku o zgodę na lokalizację w ramach pisma z 25.11.2019 r. i jego skutków; iv. organ odwoławczy zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadnie przyjął, że żądanie zawarte w podaniu z września 2018 r., mimo braku pouczenia skarżącego przez organ I instancji o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwania go do usunięcia ewentualnych braków tego wniosku, nie obejmowało wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art. 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p., a tym samym na etapie składania wniosku we wrześniu 2018 r. dot. umieszczenia słupów w okresie października 2018 r. działał w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego; c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 13.08.2020 r., nr SKO-4204/120/2020, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów polegającego na orzeczeniu merytorycznym w pkt 3 decyzji jedynie w zakresie okresu 1-30 października 2018 r., i umorzeniu postępowania w zakresie dnia 31 października 2018 r. powołując się na treść wniosków złożonych wraz z pismem z 25.11.2019 r., gdzie skarżący we wniosku omyłkowo wskazał okres wydania zezwolenia na lokalizację 1 - 30 października 2018 r. podczas gdy zapis ten stanowi oczywistą omyłkę pisarską, zaś organ odwoławczy w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego (m.in. wniosku z 03.09.2018 r, uzupełnionego wnioskiem z 17.10.2018 r.), okoliczności niniejszej sprawy oraz innych licznych spraw skarżącego, dotychczasowej praktyki, która była wielokrotnie powoływana w niniejszej sprawie, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu wniosku i wskazanej w nim dacie, uznał że intencją skarżącego było złożenie wniosku o lokalizację na niepełny miesiąc, nie zaś, że wskazanie we wniosku daty końcowej na 30 października (zamiast 31 października) stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) decyzji nr Rl 335/2018 z 3.08.2018 r., decyzji nr Rl 334/2018 z 3.08.2018 r., decyzji ZR 340/2018 z 3.08.2018 r., decyzji ZR 341/2018 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu: sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r. włącznie; 2) decyzji nr Rl 428/2018 z 15.11.2018 r. oraz nr Rl 103/2019 z 14.03.2019 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych, celem wykazania faktu: wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z 03.09.2018 r. pozytywnej decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji, pozostawania tej decyzji w obrocie oraz wydaniu drugiej pozytywnej decyzji lokalizacyjnej na podstawie tego samego wniosku, pomimo istnienia w obrocie prawnej decyzji nr Rl 428/2018; 3) decyzji ZR 439/2018 z 15.11.2018 r. oraz decyzji ZR 103/2019 z 14.03.2019 r. celem wykazania faktu: wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z 03.09.2018 r. decyzji zezwalającej na zajęcie w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji, oraz kolejnej pozytywnej decyzji zezwalającej na zajęcie w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji wydanej w ramach ponownego postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji ZR 439/2018 przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne. Po pierwsze, oddaleniu podlegał oznaczony lit. b w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez "niewłaściwą kontrolę" legalności działalności administracji publicznej, która doprowadziła do "wadliwej oceny" sposobu "przeprowadzenia" przez organy postępowania dowodowego w sprawie i skutkowała oddaleniem skargi. Powyższy zarzut, pomimo wadliwego konstrukcyjnie sformułowania, zmierzał w istocie do zakwestionowania pozytywnej oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie legalności postępowania przed organami orzekającymi w sprawie. Zasadniczą kwestią sporną była kwalifikacja zakresu i treści żądania skarżącego zawartego w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 3 września 2018 r., które zostało zmodyfikowane ostatecznie pismem z 25 listopada 2019 r. Rozstrzygając ten spór Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że stanowisko zaprezentowane przez kontrolowane organy jest prawidłowe. Skarżący niewątpliwie w piśmie z 25 listopada 2019 r. (złożonym 26 listopada 2019 r.) sformułował w istocie nowe żądanie wniosku (nie było to zatem "uzupełnienie formalne" wniosku pierwotnego) w zakresie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym określonych w nim słupów reklamowych we wskazanym okresie (październik 2018 r.), natomiast pierwotne żądanie zawarte w piśmie z dnia 3 września 2018 r. dotyczyło jedynie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Dla oceny prawidłowości stanowiska procesowego organów nie ma znaczenia prawnego fakt, że ograniczenie pierwotnego żądania we wniosku z dnia 3 września 2018 r. tylko do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa rogowego i sformułowanie w piśmie z 25 listopada 2019 r. nowego żądania w zakresie decyzji zezwalającej na lokalizację wynikało ze zmiany dotychczasowej (wadliwej) praktyki organów "skorygowanej dopiero w lipcu 2019 r." – jak wskazano w skardze kasacyjnej, oraz podniesiony przez skarżącego argument, że działał on "w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego". Zarzut naruszenia "zaufania" skarżącego do dotychczasowej praktyki stosowania prawa kontrolowanych organów podlega natomiast rozpatrzeniu w ramach oceny zarzutu oznaczonego lit. a w petitum skargi kasacyjnej (zob. dalsze uwagi poniżej). Po drugie, nie mógł znaleźć aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczony lit. c w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie wady procesowej zaskarżonej decyzji w postaci naruszenia przez organ II instancji zasady swobodnej oceny dowodów co do okoliczności faktycznych będących podstawą pkt 3 i pkt 4 rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w których organ ten orzekł merytorycznie i negatywnie w zakresie żądania wydania decyzji zezwalającej na lokalizację za okres od 1 do 30 października 2018 r., natomiast w odniesieniu do dnia 31 października 2018 r. – umorzył postępowanie wobec niewskazania tego dnia w osnowie pisma z 25 listopada 2019 r., podczas gdy – w ocenie skarżącego kasacyjnie – tego rodzaju pominięcie było "oczywistą omyłką pisarską". Pozytywna weryfikacja przez Sąd Wojewódzki legalności kwestionowanej "oceny dowodowej" organu odwoławczego – niezależnie od tego, że zasada wyrażona w art. 80 k.p.a. ma ograniczone zastosowanie do podań będących pismami nieurzędowymi w postępowaniu administracyjnym – była w pełni prawidłowa. Organ odwoławczy nie przekroczył bowiem granic swobody ewaluacyjnej w zakresie oceny treści żądania wniosku z 25 listopada 2019 r., które zostało sformułowane jasno i precyzyjnie. Nie można zatem zarzucać temu organowi, że powyższy element materiału dowodowego w sprawie został poddany interpretacji dowolnej lub arbitralnej. Obowiązkiem strony postępowania będącej wnioskodawcą w sprawie była natomiast dbałość o własne interesy przez czuwanie, aby zakres i treść żądania wniosku odpowiadały jej rzeczywistej woli. Organy nie miały zatem obowiązku upewniania się, czy wyznaczenie przez wnioskodawcę okresu, na który zezwolenie ma zostać wydane, w niepełnym wymiarze miesięcznym, nie stanowi "oczywistej omyłki pisarskiej". Po trzecie, nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony lit. a w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" i oddalenie skargi, pomimo iż organ odwoławczy "w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z 03.09.2018 r." oraz jego "uzupełnienia" z 25.11.2019 r., odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji "uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku we wrześniu 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem". Oddalając powyższy zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście wadliwość praktyki wykładni i stosowania przepisów art. 39 i 40 u.d.p. w sprawach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalających na lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na rekonstrukcję znaczenia normatywnego art. 8 § 2 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie wynika bowiem norma ochronna, z której można by wywodzić prawo jednostki do kontynuacji przez organy praktyki naruszającej przepisy prawa, jeżeli uprzednio na podstawie tego rodzaju praktyki jednostka ta nabyła określone uprawnienia lub uzyskała określone korzyści. Norma wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. jest integralnie powiązana z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do natychmiastowego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli praktyka ta naruszała lub nadal narusza prawo. W tym sensie zasada legalności jest w rozumieniu tego przepisu najbardziej "uzasadnioną przyczyną" odstąpienia od tego rodzaju utrwalonej praktyki administracyjnej. Odrębną kwestią jest natomiast zasadnicza przeszkoda do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie ograniczonej terminem decyzji zezwalającej na lokalizację (umieszczenie) urządzeń w pasie drogowym. W świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. tego rodzaju decyzja lokalizacyjna jest bezterminowa, a wprowadzenie do niej klauzuli terminowej jest niedopuszczalne. Oddaleniu podlegał również zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.