II OSK 2665/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2924/23 w sprawie ze skargi E. W., Ł. W. oraz T. H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 października 2023 r. nr 174/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2024 r., VII SA/Wa 2924/23, oddalił skargi E. W. i Ł. W. oraz T. H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 października 2023 r. nr 174/SPEC/2023 uchylającą w części decyzję Starosty Piaseczyńskiego z 17 listopada 2021 r. nr 39/2021 a w pozostałym zakresie utrzymującą ją w mocy w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. W. i Ł. W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, a w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), pkt 2 i pkt 3 ustawy prawo postępowania przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. nr 935) w związku z następującymi przepisami: zasadą praworządności art. 6 k.p.a., zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a., zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych art. 7a k.p.a. i zasadą adekwatności art. 7b k.p.a. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 107 § 1 ust. 6 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się w treści wydanego wyroku do konkretnych zarzutów naruszenia prawa procesowego przez organ, uznanie bez uzasadnienia, że Wojewoda Mazowiecki prowadził postępowanie dowodowe w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. pomimo, że Wojewoda nie wskazał dokładnie podstaw swojego działania, a żadna ze stron skarżących o to nie występowała, a więc w ocenie skarżących bez tytułu prawnego, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie orzeczenia zmieniającego zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego, a ponadto art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody bez wskazania podstawy prawnej za nieprawdziwy; 2. prawa materialnego, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego przez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu tak organ jak i sąd administracyjny nie mogą badać zgodności projektu budowlanego z obowiązującym prawem, a także przepisów § 6, § 15 ust. 1 pkt 6, § 15 ust. 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 170 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124), wszystkich przez pominięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Na wstępie podkreślić należy, że ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się ono na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi, zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stosownie zaś do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie powołał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej przy sformułowanych zarzutach, nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że art. 145 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, tj. oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował jednak ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. ani art. 145 § 1 pkt 2 czy też pkt 3 p.p.s.a., albowiem po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie akt sprawy, oddalił skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Uznać zatem należało, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a i art. 7b k.p.a. jest bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również pozostałe zarzuty podniesione w punkcie 1. skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów k.p.a., są niezasadne, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisów k.p.a. Mógł je jedynie naruszyć podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli w sposób pośredni. Natomiast skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. bez powiązania ich z przepisami p.p.s.a. Tymczasem, dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinni powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynili. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł postawionych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu, dodatkowo nie rozwijając w tym zakresie argumentacji uzasadniającej ich postawienie. Zarzuty te zostały zatem błędnie sformułowane i jako takie są nieskuteczne. Przy czym błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (por. uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 wraz z uzasadnieniem, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. to rację ma Sąd I instancji, że sposób prowadzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę potwierdza, że dążył on do wyjaśnienia kwestii istotnych dla skarżących, przeprowadzając w tym celu uzupełniające postępowanie dowodowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie decyzji organu odwoławczego pozwala na poznanie motywów działania organu, a o nieprawidłowości stanowiska zajętego przez organ nie może świadczyć brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Niewątpliwie organ zrealizował, wynikającą z art. 15 k.p.a., powinność ponownego rozpoznania sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne, które wyjaśnia jakimi okolicznościami kierował się organ rozpoznając sprawę. Tym samym, nie sposób również przyjąć, że z uwagi na rzekomy brak powołania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej zastosowanie znaleźć powinien art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do tej kwestii Sąd I instancji trafnie zauważył, że "Wojewoda przytoczył w sentencji jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji błędne przepisy specustawy drogowej. Niewątpliwie jednak, w uzasadnieniu decyzji z 2 października 2023 r. wskazał przepisy prawa, które uznał za podstawę wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, przywołując zarówno przepisy ustrojowe oraz procesowe, jak również przepisy prawa materialnego, które zdecydowały o treści rozstrzygnięcia". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność przywołania prawidłowej podstawy prawnej dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowiła przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Była to bowiem wadliwość nieistotna, nie mająca wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w odniesieniu do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., rację miał Sąd I instancji stwierdzając, że Wojewoda w istocie prowadził postępowanie dowodowe z urzędu w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., pomimo że określając wezwania w tym przedmiocie powoływał jedynie art. 136 k.p.a. bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Uchybienie organu w tym zakresie pozostało jednak bez wpływu na wynik postępowania. W tym miejscu wskazania wymaga, że jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 k.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie, tj. w tym przypadku decyzję reformacyjną. W związku z powyższym także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo części. Przepis ten zawiera katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy posiada uprawnienia reformacyjno-merytoryczne. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej odmiennej od tej, jaka stanowiła podstawę podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Odmienna ocena merytoryczna wpisuje się bowiem w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, którego istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez odwołującego się w stosunku do decyzji organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia odwołania powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania rozstrzygania tej samej sprawy. Korekta reformatoryjna decyzji Starosty dokonana przez Wojewodę potwierdza, że organ odwoławczy w pełni prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powinno bowiem toczyć się w miarę możliwości sprawnie i szybko. Przy takim założeniu, fakt wprowadzenia zmian do treści decyzji organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bezpośrednio przez organ II instancji, po przeprowadzeniu z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zamiast przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i przedłużania go przez przesyłanie innemu organowi, świadczy o sprawnym i rzetelnym prowadzeniu postępowania. Wobec powyższego zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest chybiony. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania wymaga, że został on nieprawidłowo skonstruowany. Przywołano w nim bowiem art. 35 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, który nie obowiązywał już w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie (przepis ten został uchylony przez art. 8 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 1309, zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 15 sierpnia 2019 r.). Ponadto nie powołano żadnych przepisów specustawy drogowej, która miała zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły wszak przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363). Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tej ustawy łączy w sobie rozstrzygnięcia m.in. z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego. Do tej ustawy odwoływał się również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mimo to w skardze kasacyjnej w ogóle nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów tej ustawy. Z kolei zarzut naruszenia przepisów § 6, § 15 ust. 1 pkt 6, § 15 ust. 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 170 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w skardze kasacyjnej nie podano pełnej nazwy aktu prawnego) również nie mógł zostać uwzględniony, albowiem nie sprecyzowano czy dotyczy błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Powyższe nie pozwala przeprowadzić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełnej kontroli zaskarżonego wyroku. Jak już wyżej podniesiono, jest on bowiem związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może sam ich formułować czy modyfikować. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie poddawały się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.