I OSK 928/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2127/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr 2956/2019 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2127/19 oddalił skargę M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr 2956/2019 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie prawa materialnego w zakresie : 1) art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ustawy w części odnoszącej się do daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością może różnicować bez wyraźnego przepisu podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji i dyskryminować ich grupę poprzez odmowę ustalenia praw do odszkodowania na skutek arbitralnie wpisanej daty (5 kwietnia 1958 r.); 2) art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania) w zakresie oddalającym roszczenia Skarżącej w przypadku braku realnych dowodów wskazujących na utratę przez dawnych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., II. naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienia miały istotny wypływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a oraz art. 141 par. 4 p.p.s.a w zw. z art. 7 z zw. z art. 77 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego na skutek stwierdzenia, że spadkobiercy dawnych właścicieli utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958, interpretację zebranego materiału wyłącznie na korzyść Skarbu Państwa z pominięciem akt sprawy i słusznego interesu wnioskodawcy, czego dowodem jest przyjęcie nieautoryzowanych zapisów z Kroniki Przedszkola nr [...] za wiarygodne oraz dokumentów nie wskazujących na rzeczywiste przejęcie posiadania nieruchomości, a jedynie na projekty, plany czy zamierzenia, a także pominięcie okoliczności oczywistych, gdyż działka należąca do Skarżącej spółki była znacznie mniejsza niż teren przedszkola i nie ma żadnego dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałaby data utrata posiadania nieruchomości. Wobec istotnego zagadnienia prawnego mającego charakter natury konstytucyjnej wniesiono, by Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości posiadania jest zgodny z art. art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 13 czerwca 2011 r. SK 41/09 i z 28 października 2015 r. P 6/13 uchylił się od merytorycznego orzeczenia w tej sprawne w zakresie daty przyjętej przez ustawodawcę "5 kwietnia 1958 r." bezpodstawnie różnicującej i naruszającej fundament demokratycznego państwa prawa - prawo własności i prawo do słusznego odszkodowania, gdyż wszyscy, którzy utracili nieruchomość w wyniku wprowadzenia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy powinni otrzymać odszkodowanie. W trybie art. 187 par. 1 p.p.s.a. w związku z istnieniem zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w zakresie podstaw do stosowania art. 215 ust. 2 ugn, w zakresie niekonstytucyjnego zróżnicowania, wniesiono o rozważanie przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi Siedmiu Sędziów NSA w celu uzyskania odpowiedzi, czy wobec bezczynności ustawodawcy i uchylenia się od wydania merytorycznego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny można w tego typu sprawach stosować wprost zapisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wraz z decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 2956/2019 z 26 sierpnia 2019 r. oraz decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 246/SD/2018 z 15 listopada 2018 r. i przekazanie sprawy I instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy po rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "p.p.s.a.", "k.p.a." oraz "u.g.n" to jednocześnie nie definiuje użytych skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: "p.p.s.a."), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 2204 – dalej jako: "u.g.n.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w jej pkt. II ukierunkowana została na ukazanie wad postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie. Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazać trzeba, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej na poparcie prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska należy wskazać, że skarga kasacyjna nie podważa ustaleń poczynionych w toku postępowania, a jedynie argumentuje, że w jej ocenie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie data utraty posiadania nieruchomości. Przeciwko poczynionym w sprawie ustaleniom faktycznym w skardze kasacyjnej nie przeciwstawiono żadnych konkretnych zarzutów. Kwestionując ustalenia, nie wskazano jakie dowody dają do tego podstawę, z jakich dowodów wynikają okoliczności odmienne od przyjętych przez organy administracji. Zestawienie wywodów skargi kasacyjnej ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym potwierdza natomiast, że organy trafnych dokonały ustaleń, które słusznie zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko, że materiał dowodowy wskazuje, że faktyczna możliwość władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli została utracona najpóźniej w roku 1950. Nie mógł przynieść skutku zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Bezzasadnie zarzucono również Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem, akcentowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na poparcie podniesionego zarzutu - w istocie - brak akceptacji dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na sposób przedstawienia zarzutu zawartego w pkt II skargi kasacyjnej należy też wyjaśnić, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13: z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego (zarzut I.1 i I.2), zwrócić należy uwagę, że zgadnie błędnej wykładni art. 215 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP w kontekście zasadności nieobjęcia przepisem art. 215 ust. 2 u.g.n. stanów faktycznych zaistniałych po 5 kwietnia 1958 r. - było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. I OSK 546/18). Konsekwentnie, podzielając stanowisko Sądu wyrażone w powołanym wyroku wskazać trzeba, że przedmiot niniejszej sprawy nie jest objęty pominięciem zakwestionowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09, na który wskazuje skarga kasacyjna. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 215 ust. 2 u.g.n. za niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości (...) innych niż domy jednorodzinne. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Wyrok wskazujący niekonstytucyjność ustalonego przez Trybunał Konstytucyjny pominięcia nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zaakcentować trzeba, że w badanym przypadku strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadność przyjęcia przez ustawodawcę daty "5 kwietnia 1958 r." różnicującej prawo do odszkodowania, domagając się od sądu administracyjnego, w istocie pominięcia tego kryterium z uwagi na zarzucaną bierność ustawodawcy. Ustosunkowując się do treści tego żądania należy jednak zauważyć, że odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do jego niezgodności z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, LEX nr 491552; z dnia 17 marca 2016 r., V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1369/07, LEX nr 509708 oraz z dnia 18 grudnia 2013 r., I FSK 36/13, LEX nr 1528716). Uwzględniając powyższe należałoby wziąć pod uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę datą 5 kwietnia 1958 r. jest oceniane niejednolicie. Akcentuje się m.in. że możliwość dochodzenia odszkodowania od chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r. była ograniczona terminami. Zgodnie z jego art. 9 ust. 2: "Prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu". Szerzej kwestia ta została przedstawiona w postanowieniu TK z dnia 28 października 2015 r. sygn. P 6/13 gdzie wskazano, że mechanizm odszkodowawczy, przewidziany w normatywnie martwym art. 9 dekretu z 1945 r., w pewnym zakresie ustawodawca zastąpił odpowiednim stosowaniem przepisów ustawy z 1958 r. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Ustawa ta weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., która to data została utrwalona w kolejnych aktach prawnych. Trybunał wskazał, że celem ustawy z 1958 r. nie było zniesienie roszczeń odszkodowawczych przyznanych dekretem z 1945 r. bowiem w chwili jej stanowienia roszczenia te, ze względu na trzyletni termin prekluzyjny przewidziany w art. 9 ust. 2 dekretu, w znacznej części wygasły. Sens regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. polegał na tym, że - w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości - dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w istocie argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że regulacja o charakterze wyjątkowym powinna być rozciągnięta na ogół przypadków, od których wyjątek został uregulowany. Stanowiska tego nie można podzielić. Z tych też przyczyn Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie uwzględnił analizowanego w powyżej wskazanym zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., jak i nie znalazł podstaw do kierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego lub składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zważywszy na fakt, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w pkt II skargi kasacyjnej okazały się bezskuteczne, oczekiwanego skutku nie mógł przynieść również zawarty w pkt I.2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy zaakcentować, że zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). Z kolei przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Prawidłowo zatem, w badanej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie stwierdziwszy naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.