II SA/Wr 412/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 11 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i P. R. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2023, po rozpoznaniu odwołania A. J. od decyzji Starosty Głogowskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. (Nr 343.2022) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej M. K. i P. R. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrznymi liniami elektroenergetycznymi i zagospodarowaniem terenu, w miejscowości R., działka gruntu nr [...] i [...], obręb R., gmina G., Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że wydana w sprawie, pozytywna dla inwestora decyzja, nie mogła ostać się w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie prawa do jakiego doszło przy jej wydaniu, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1a, Prawa budowlanego, z uwagi na niezapewnienie inwestycji dostępu do drogi publicznej oraz braku w projekcie wewnętrznego układu komunikacyjnego. Wojewoda wyjaśnił, że w miejsce wymaganego wewnętrznego układu komunikacyjnego inwestor przewidział miejsca postojowe, tymczasem takie rozwiązanie jest niedopuszczalne, albowiem miejsca postojowe nie są tożsame z drogami, nawet wewnętrznymi i nie zapewniają tym samym dojścia i dojazdu do budynków. W odniesieniu do dostępu inwestycji do drogi publicznej organ odwoławczy wyjaśnił, że przedsięwzięcie nie posiada dostępu do drogi publicznej (ulicy [...], działka gruntu nr [...]. W projekcie nie ujęto bowiem zjazdu, na budowę którego udzieliłby zgody zarządca drogi, ani nie wskazano by inwestor uzyskał decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu. Jednocześnie oceniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy podniósł, że wątpliwości budzi kwestia zacienienia przedmiotowej inwestycji. Jak wskazano niemożliwa jest ocena kwestii zaciemnienia, bowiem nie zostały wskazane wysokości dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego, znajdujących się na jego wschodniej ścianie, a także odległości tych okien od projektowanego budynku przesłaniającego. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, ze przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie zawiera miejsca przeznaczonego do gromadzenia odpadów oraz liczby i rodzaju miejsc parkingowych, co powinno być obligatoryjną częścią projektu. W jego części opisowej zabrakło również kwestii zaopatrzenia w wodę projektowanych budynków, pomimo zawarcia w części graficznej ifmrmacji, że będzie to przedmiotem odrębnego opracowania. Wojewoda zaznaczył również, że działki gruntu nr [...] i [...], stanowiąca obszar zainwestowania, zgodnie z rysunkiem mpzp, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5.MN/U, przeznaczonym pod zabudowa mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę usługową (§13 ust. 1 pkt 1 mpzp). Zgodnie natomiast z § 13 ust. 2 pkt 11 mpzp, dla nowej zabudowy, planowanej do realizacji na obszarze o przeznaczeniu 5.MN/U, objętej strefą "K" ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, obowiązują ustalenia § 7 mpzp. Biorąc więc pod uwagę, że działki gruntu [...] i [...] zgodnie z rysunkiem mpzp, zlokalizowane są na terenie strefy "K" ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, w przypadku jej zabudowy należy uwzględnić ustalenia § 7 mpzp, tj np. zakaz stosowania sztucznych okładzin na elewacjach np. siding; nakaz stosowanie kolorystyki elewacji w odcieniach naturalnych, malowania elewacji monochromatycznie, zakaz stosowania jaskrawej kolorystyki na elewacjach budynków istniejących, rozbudowywanych i nowych. Tymczasem, jak wskazano na s. 12 części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego oraz na rzutach elewacji frontowej i tylnej projektowanych budynków (zob. rys. 1, 7, 13), część elewacji ma być wykonana z "imitacji deski elewacyjnej w kolorze jasna-srebrna sosna", co zasadniczo odpowiada definicji zakazanej przez mpzp elewacji typu siding. W tym kontekście należy w ocenie Wojewody jednak dokonać pogłębionej analizy i uzyskać od Inwestora specyfikację techniczną projektowanej deski elewacyjnej. W przypadku bowiem, gdyby takie ustalenia wykazały, iż rzeczywiście wypełnia ono znamiona sztucznej okładziny np. typu sidingu, niezbędne byłoby przyjęcie w tym zakresie innych rozwiązań projektowych. Dodatkowo w projektu wynika, że na elewacji mają zostać położone różne kolory i materiały, co w ocenie Wojewody może stać w sprzeczności z nakazem malowania elewacji w sposób monochromatyczny. Zatem i w tym zakresie organ odwoławczy dopatrzył się konieczności uzyskania od inwestora dalszych wyjaśnień. Organ odwoławczy wskazał także na oświadczenie Inwestora, zgodnie z którym, dojścia, dojazdy, stanowiska postojowe, wykonane z kostki betonowej z dystansami, z zagęszczonego kruszywa kamiennego, zapewniać będą rozsączanie niezabrudzonych wód opadowych i roztopowych. W ocenie Wojewody, projekt winien zawierać szersze wyjaśnienie zastosowanej w tym przypadku technologii, tak aby można było jednoznacznie stwierdzić, że jest to rozwiązanie zgodne z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej, organ odwoławczy podniósł, że na części graficznej projektu zagospodarowania terenu zabrakło naniesienia obowiązującej linii zabudowy, natomiast dla dokonania oceny, czy projektowane budynki zachowują wzmiankowaną linię, nie jest wystraczające zwymiarowanie odległości pomiędzy ścianą frontową tych budynków, a granicą działki w czterech punktach. Ostatecznie wskazano w decyzji na fakt niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji udziału P. R. jako inwestora, z uwagi na wykreślenie jego nazwiska z pozycji "dane inwestora" oraz zbyt lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji. Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem Wojewody, M. K. i P. R. wywiedli sprzeciw do tutejszego sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 8, 11 i 107 k.p.a. oraz art. 138 § 2 a także art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wobec uznania, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie odpowiada przepisom prawa oraz poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących dokonana przez organ odwoławczy ocena jest powierzchowna, a organ bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie podjął czynności wyjaśniających. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej w trybie autokontroli przez organ, ewentualnie w przypadku przekazania sprzeciwu do sądu, o uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że błędnie Wojewoda Dolnośląski uznał, że brak jest w przedstawionym projekcie wewnętrznego układu komunikacyjnego oraz dostępu do drogi publicznej z uwagi na okoliczność zaprojektowania budynków bezpośrednio przy drodze publicznej. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił również w sposób racjonalny rozróżnienia funkcji postojowej i dojazdowej do nieruchomości. Nadto, w ocenie strony, żaden przepis nie nakłada obowiązku zaprojektowania zjazdu na drogę publiczną, albowiem budowa zjazdu nie podlega żadnej reglamentacji prawnej. W odniesieniu do kwestii zacienienia skarżący podniósł, że ocena organu pozbawiona jest podstaw prawnych i faktycznych, albowiem nie ma szczegółowych przepisów nakazujących określony sposób sporządzenia analizy zacienienia. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski we Wrocławiu wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podniósł, że wobec braków w projekcie, które podlegają uzupełnieniu w trybie art. 35 prawa budowlanego, niedopuszczalne jest ich uzupełnianie przez organ drugiej instancji, albowiem tryb z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i nie powinien być stosowany przez organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 529, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że przedstawiony przez inwestora projekt budowalny nie odpowiada wymogom art. 35 prawa budowlanego oraz wskazanym w decyzji przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podziela przy tym stanowisko organu drugiej instancji w kwestii możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (tak WSA w Krakowie, wyrok z dnia 24 marca 2023 r. sygnatura akt II SA/Kr 1531/22). W realiach niniejszej sprawy Wojewoda w sposób jasny i przekonujący wykazał, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora wymaga uzupełnienia również w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego (oznaczenie linii obowiązującej linii zabudowy, zjazdów z drogi publicznej, miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów i miejsc parkingowych), co nie mogło zostać uzupełnione w trybie wyjaśnień złożonych przez inwestora w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda Dolnośląski w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.