II OSK 652/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 530/22 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 marca 2022 r., nr K-AP-2.7840.14-2.2022.PP w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 października 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 530/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 30 marca 2022 r., nr K-AP- .7840.14-2.2022.PP, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z 27 grudnia 2021 r., nr 387/2021, zmieniającą pozwolenie na budowę z 24 lipca 2017 r., nr 267/2017, wydane dla P. Spółki z o.o. z siedzibą w K., dotyczące budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] w K.. W skardze kasacyjnej J. R., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie zarzutu skarżącego w zakresie pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji poprzez brak zawiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego przed tym organem i zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego, który następnie stał się podstawą wydania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, co w stopniu istotnym wpłynęło na wynik sprawy, a także poprzez uznanie, że skarżący miał możliwość wyrazić swoje stanowisku przed organem drugiej instancji; - naruszeniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, że skarżący miał możliwość wyrazić swoje stanowisko przed organem drugiej instancji pomimo tego, że organ ten nie udzielił skarżącemu (niereprezentowanemu przez profesjonalnego pełnomocnika) niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a także nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, w tym dotyczącym zarzutów materialnoprawnych skarżącego co do uzupełnionego przez inwestora projektu, co tym samym przyczyniło się do braku naprawy wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przepisów nakazanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy kasacyjne nie zostały sformułowane precyzyjnie w treści skargi kasacyjnej, albowiem pomimo oparcia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a odwołującej się do naruszenia przepisów postępowania, nie wskazano jakiegokolwiek przepisu z zakresu postępowania przed sądami administracyjnymi stanowiącego normę odniesienia, poprzestając wyłącznie na przywołaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak sposób wyrażenia zarzutów ograniczony nietrafnie tylko do przepisów postępowania administracyjnego (normy dopełnienia) uzupełniony treścią uzasadniania pozwala na odczytanie ich istoty i ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych. W istocie w pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne zaakceptowanie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, pomimo przypisywanego organowi pierwszej instancji uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na niepowiadomieniu strony o możliwości odniesienia się do stanowiska inwestora, który ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącego pismem w końcowej fazie postępowania przed organem pierwszej instancji. Z kolei drugi zarzut polegał na niedostrzeżeniu przez Sąd a quo niewywiązania się przez organ drugiej instancji z obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć, w ocenie skarżącego kasacyjnie, istotny wpływ na wynik sprawy. Oba wskazane wyżej zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a okazały się bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, przytoczone także przez Sąd pierwszej instancji, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Koszalina po przedłożeniu przez inwestora wyjaśnień w sprawie w piśmie z 21 grudnia 2021 r., stanowiących odpowiedź na stanowisko skarżącego z 17 grudnia 2021 r., wydał decyzję w dniu 27 grudnia 2021 r. nie ponawiając zawiadomienia skarżącego o możliwości skorzystania z uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a. Sposób procedowania organu pierwszej instancji niewątpliwie mógł negatywnie wpłynąć na efektywność udziału strony w postępowaniu, w tym chociażby na możliwość wypowiedzenia się co do przedłożonej przez inwestora dokumentacji oraz przedstawienie ewentualnych zastrzeżeń co do tych materiałów. Zresztą nie było to kwestionowane zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji. Zasada wyrażona w art. 10 k.p.a. ma zastosowanie w każdym postępowaniu, niemniej jednak ocena jej naruszenia zawsze odbywa się w określonym kontekście konkretnego postępowania. Tym samym skarżący kasacyjnie nietrafnie wskazuje, że tego rodzaju uchybienie stanowi bezwzględną przesłankę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i nie może być "konwalidowane" na etapie postępowania odwoławczego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, takiemu działaniu nie stoi na przeszkodzie wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeciwnie, to właśnie dwuinstancyjność i merytoryczne rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy (z zastrzeżeniem art. 138 § 2 k.p.a.) jest instrumentem zapewniającym stronie prawo aktywnego i efektywnego udziału w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom wynikającym ze skargi kasacyjnej organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, poszukując ewentualnych uchybień, ale ponownie rozstrzyga o całokształcie sprawy administracyjnej, usuwając skutki uchybień prawa materialnego lub formalnego. Nie chodzi przy tym o "konwalidację" uchybień, co usuniecie ich skutków przy rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, o ile oczywiście nie stoi temu na przeszkodzie ich natężenie lub istota, które mogą przesądzić o konieczności wydania decyzji kasacyjnej. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Zachodniopomorski rozważył charakter i istotę uchybienia zaistniałego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wskazanego w odwołaniu i słusznie uznał, że istnieje możliwość jego naprawienia bez uszczerbku dla praw strony. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący miał możliwość zapoznania się z całością akt sprawy, w tym z aktami organu pierwszej instancji (w szczególności z pismem inwestora z 21 grudnia 2021 r.), a także zgłoszenia ewentualnych uwag lub wniosków dowodowych. Zawiadomienie Wojewody Zachodniopomorskiego z 18 lutego 2022 r. o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami dotyczącymi prowadzonego postępowania i ewentualnego wniesienia uwag i wyjaśnień, wydane w trybie art. 10 k.p.a., zostało odebrane przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego w dniu 4 marca 2022 r. Strona nie skorzystała jednak z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w wyznaczonym terminie i czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym na tym etapie. Sąd wojewódzki trafnie zwrócił także uwagę, że skarżący powołując się na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazał, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonał, jakich argumentów nie podniósł i jak powyższe uchybienie wpłynęło na wynik tej sprawy. W szczególności skarżący nie podał, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy mogłyby zostać przez niego powołane, gdyby przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej zapoznał się z dodatkowym materiałem dowodowym. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący ani w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu sądowym nie dokonał konkretyzacji przedmiotu ewentualnych zastrzeżeń do stanowiska organu co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie sformułował ewentualnych wniosków dowodowych to stwierdzenie, że uchybienie procesowe popełnione przez organ pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest bezpodstawne. Bezzasadna jest także podstawa kasacyjna związana z niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji niewywiązania się organu odwoławczego z obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 9 k.p.a. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał, że "organ powinien zadziałać "z urzędu", wezwać skarżącego do sprecyzowania zarzutów materialnoprawnych, do złożenia dowodów i ewentualnie sam zebrać dowody". Należy jednak podkreślić, że wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, użyty w przepisie art. 9 k.p.a., zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy wręcz wyręczaniem strony przy czynnościach procesowych, w szczególności organ nie ma obowiązku instruowania o optymalnym sposobie postępowania w celu osiągniecia pożądanego przez nią kierunku rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania – inwestora o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na jego rzecz, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis art. 204 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę wyłącznie na rzecz organu lub skarżącego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.