I OSK 3095/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 150/23 w sprawie ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KRAKOWIE WYROKIEM Z 4 LIPCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ G. Ś. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KRAKOWIE Z 30 LISTOPADA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez uznanie, że: a) zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; b) przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, że wnioskodawca podjął działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż przez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z tego przepisu, ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych; c) obowiązkiem skarżącego było przedłożenie dokumentacji medycznej na potwierdzenie schorzeń niepełnosprawnej, podczas gdy ustawa nie przewiduje obowiązku wykazywania stanu zdrowia podopiecznego w żaden inny sposób aniżeli legitymowanie się właściwym orzeczeniem o niepełnosprawności; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego; 3) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 4) art. 151 ppsa przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu kasacyjnego należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło ustalenia skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium wywiodło, że zakres czynności dokonywany przez skarżącego w ramach opieki nad rodzicem obejmuje czynności, które mogą być podejmowane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Organ odwoławczy odnotował także, że obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki ciąży nie tylko na skarżącym, ale też na jego siostrze. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem czynności wykonywanych w ramach opieki nad niepełnosprawną oraz przytoczył argumentację, która jego zdaniem powoduje, że występowanie w rodzinie innych osób zobowiązanych w tym samym stopniu do świadczeń alimentacyjnych powoduje, że co do zasady wyklucza to możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jednej z tych osób, które ze swej natury ma charakter pomocy subsydiarnej. Orzekający w sprawie Sąd wskazał również, że skarżący nie wykazał pogorszenia się stanu zdrowia matki w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, co nie pozwala uznać wnioskowanego świadczenia za należne. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie w rzeczywistości stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącym kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że podopieczna skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23, czy z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2541/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). W konsekwencji powyższego dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W rozpoznawanej sprawie opieka sprawowana przez skarżącego kasacyjnie obejmowała przygotowanie i podanie posiłków, mycie naczyń, prowadzenie mamy do łazienki, zakupy, sprawy urzędowe, podawanie leków, zakraplanie oczu, pomiar ciśnienia, wyjście na spacery, przenoszenie matki do samochodu, wyjazdy na działkę lub do ogrodu w domu skarżącego, ścielenie łóżka, pomoc w kąpieli, odkurzanie mieszkania, mycie okien, wymianę zasłon, firanek, pranie, wykonywanie remontów. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz Kolegium. Czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego należą w zdecydowanej większości do zakresu zwykłych czynności prowadzenia gospodarstwa domowego. Jako takie czynności te nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności mających na celu zapewnienie bieżących środków utrzymania. Sprawowany wymiar opieki nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie należy podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej w zakresie wykazania pogorszenia się stanu zdrowia niepełnosprawnego pozostającego pod opieką wnioskodawcy jako okoliczności, z której można wywodzić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr okolicznościami istotnymi prawnie z punktu widzenia dopuszczalności przyznania tego świadczenia jest obowiązek alimentacyjny ciążący na wnioskodawcy względem niepełnosprawnego, legitymowanie się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności oraz rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Organy powinny zatem skoncentrować swe działania na ustaleniu tych kwestii, a w szczególności czy zakres opieki świadczonej względem niepełnosprawnego pozostaje w bezpośrednim związku z rezygnacją bądź niepodejmowaniem pracy zarobkowej. Zmiana stanu zdrowia niepełnosprawnego może wprawdzie prowadzić do pogłębienia stopnia niezbędnej opieki i zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej, ale jako taka nie stanowi bezpośrednio przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie mogą zatem uzasadniać odmowy przyznania tego świadczenia niewykazaniem przez wnioskodawcę pogorszenia się stanu zdrowia niepełnosprawnego w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Nie sposób również podzielić stanowiska Kolegium oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie wpływu występowania rodzeństwa skarżącego na możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały jasno określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 i następnych ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji takiej organy nie są uprawnione do wprowadzania dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a sąd administracyjny nie powinien sanować takiego podejścia. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawcę rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje ono, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem, że spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22, z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22, z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23, z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1552/23, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2541/23). Nietrafność wskazanych powyżej stanowisk Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie powoduje jednakże, że wydany wyrok i zaskarżona decyzja są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego tak w decyzji Kolegium, jak i zaskarżonym wyroku przesądza brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem czynności podejmowanych przez skarżącego w ramach opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy. W świetle powyższych wywodów zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły zostać uwzględnione. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z treści tego przepisu, znajduje on zastosowanie w odniesieniu do wnioskodawców innych niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki. Skarżący jako syn niepełnosprawnej spokrewniony był z nią w stopniu pierwszym, co wyłączało zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Odnotować w tym miejscu należy, że autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut, nie wskazał, jakich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy nie ustaliły orzekające w sprawie organy i w związku z tym jakich dowodów nie przeprowadzono. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał także, jakie okoliczności zostały nieprawidłowo ocenione przez organy, co miało doprowadzić do dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zebrane dowody, jak i ich ocena zostały przeprowadzone prawidłowo, wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Jako takie nie mogą one zostać zatem uznane za dowolne. Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten daje zatem sądowi podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy to samo uchybienie zostało popełnione przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie takich uchybień nie sposób było stwierdzić, co skutkuje niemożliwością zastosowania zacytowanego powyżej przepisu. Odnotować także należy, że lakoniczne uzasadnienie tego zarzutu nie przystaje do przyjętej podstawy prawnej. Uzasadnienie to wskazuje bowiem na niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego w sprawie, przy czym nie wskazuje jakie dowody i okoliczności miały zostać pominięte przez orzekające w sprawie organy i kontrolujący ich działalność Sąd. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.