III OSK 1295/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/23, w sprawie ze skargi R.O. na pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr KG-KS-I-II.1206.17.2023 postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 grudnia 2023 r., II SA/Wa 1954/23, odrzucił skargę R.O. (dalej: skarżący") na pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z 3 sierpnia 2023 r., nr KG-KS-I-II.1206.17. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Rozkazem personalnym z 17 maja 2023 r., nr 5942, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant [...]OSG") powierzył skarżącemu obowiązki służbowe na stanowisku asystenta, wartownika Sekcji Ochrony Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców [...]. Od przedmiotowego rozkazu personalnego skarżący złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Pismem z 1 lipca 2022 r. nr NO-KS-I.1200.277.2022), organ pierwszej instancji wystąpił do Naczelnika Wydziału Koordynacji Działań, polecające w trybie natychmiastowym odsunięcie skarżącego od zadań związanych z dostępem do broni i skierowanie ww. do wykonywania innych zadań w wydziale, które nie wymagają kontaktu z bronią. Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "organ odwoławczy" lub "Komendant Główny SG") decyzją z 6 lipca 2023 r., nr 174/23, utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny. Po wydaniu powyższej decyzji 11 lipca 2023 r., do organu odwoławczego wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Uzupełnienie do odwołania z 9 czerwca 2023 r. od rozkazu Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr 5942 z 17 maja 2023 r.". W piśmie tym skarżący zarzucił, że nadal nie otrzymał opinii oraz oceny, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 kwietnia 2010 r. w sprawie przeprowadzenia testu sprawności fizycznej, badania psychologicznego i badania psychofizjologicznego w Straży Granicznej. Ponadto podkreślił, że złożone przeze niego odwołanie "w części dotyczącej wniosku o uchylenie niesformalizowanego rozkazu Komendanta [...] OSG z 29 czerwca 2022 r. o odsunięciu mnie od wykonywania obowiązków służbowych z bronią służbową, w istocie rzeczy traktować w kategoriach odwołania od rzeczonego rozkazu". Zaznaczył, że posiada wiedzę, iż "psycholog w wyniku przeprowadzonego badania, uznał skarżącego za zdolnego do pełnienia służby z bronią". W piśmie z 11 lipca 2023 r. skarżący zrzucił również, że oficer, który fałszywie pomówił go o rzekome groźby karalne z użyciem broni, nie poniósł żadnych konsekwencji swojego działania. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Komendant Główny Straży Granicznej pismem z 3 sierpnia 2023 r., nr KG-KS-I-II.1206.17.2023., w pierwszej kolejności poinformował skarżącego, że jego uzupełnienie odwołania wpłynęło już po wydaniu decyzji organu odwoławczego z 6 lipca 2023 r. Odnosząc się do wniosku skarżącego o uchylenie "niesformalizowanego rozkazu Komendanta [...] OSG z 29 czerwca 2022 r. o odsunięciu mnie od wykonywania obowiązków służbowych z bronią służbową" organ wskazał, że taki rozkaz nie został wydany przez organ pierwszej instancji. Odsunięcie skarżącego od wykonywania obowiązków służbowych z bronią i skierowanie do wykonywania innych zadań, które nie wymagają kontaktu z bronią, odbyło się na podstawie polecenia Komendanta [...] OSG, skierowanego do Naczelnika Wydziału Koordynacji Działań, a następnie - w wyniku powierzenia obowiązków na stanowisku asystenta, wartownika Sekcji Ochrony Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców [...] - do Naczelnika Wydziału - Kierownika Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców [...]. Na wydane 1 lipca 2022 r. polecenie Komendanta [...] OSG o odsunięciu skarżącego od zadań służbowych związanych z dostępem do broni, środek zaskarżenia nie przysługuje Odnosząc się zaś do zarzutu braku możliwości zapoznania się przez skarżącego z opinią z badania psychologicznego oraz oceną końcową przydatności i predyspozycji do służby na nowym stanowisku ustalono, że skarżący pismem z 18 lipca 2023 r. został poinformowany przez organ pierwszej instancji, że rzeczona dokumentacja została włączona do teczki akt osobowych i przekazana do sprawy II SA/Wa 778/23 toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Żądana dokumentacja będzie możliwa do wglądu po zwrocie akt przez WSA w Warszawie. Na pismo Komendanta Głównego SG z 3 sierpnia 2023 r., nr KG-KS-I-II.1206.17. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wskazanym wyżej postanowieniem z 20 grudnia 2023 r., II SA/Wa 1954/23, odrzucił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone pismo organu odwoławczego z 3 sierpnia 2023 r., nie jest decyzją, postanowieniem, aktem lub czynnością o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani innym aktem poddanym kontroli legalności na podstawie szczególnych przepisów. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny, nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i nie kształtuje sytuacji prawnej wnioskującego. Na pismo niebędące żadnym z aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych skarga nie przysługuje. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga na opisane wyżej pismo, nie należy do właściwości sądu i jako taka podlega odrzuceniu. Na postanowienie Sądu pierwszej instancji skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu: - naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym odmowę dokonania kontroli działalności Komendanta Głównego SG jako organu administracji publicznej w sprawie należącej do kognicji sądów administracyjnych; - naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że polecenie odsunięcia od broni skarżącego i odmowa rozpoznania środka zaskarżenia na to polecenie nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego i nie zawiera rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sprowadzają się w istocie do zanegowania stanowiska WSA w Warszawie, uznającego że pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z 3 sierpnia 2023 r., nr KG-KS-I-II.1206.17, nie jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Stosownie do przywoływanego przez kasatora art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W nawiązaniu do zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, z 3 września 2013 r. I OPS 2/13). Zdaniem NSA takiego charakteru nie ma czynność udzielenia przez organ pisemnej odpowiedzi na wystąpienie skarżącego z 3 lipca 2023 r., którym skarżący uzupełniał wcześniejsze odwołanie od rozkazu personalnego z 17 maja 2023 r. Zaskarżone pismo nie jest bowiem władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Samo pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone pismo z 3 sierpnia 2023 r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Organ odwoławczy odnosi się w nim bowiem do postępowania zakończonego decyzją Komendanta Głównego SG z 6 lipca 2023 r. oraz podejmowanych w trakcie jego trwania czynnościach związanych z kwestiami poruszonymi przez skarżącego w piśmie z 3 lipca 2023 r., m.in. dostępie skarżącego do opinii psychologicznej oraz oceny końcowej przydatności i predyspozycji do pełnienia służby na powierzonym stanowisku. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny również w kwestii "nieformalnego rozkazu" Komendanta [...] OSG z 29 czerwca 2022 r. o odsunięciu skarżącego od wykonywania obowiązków służbowych z bronią służbową i skierowania do wykonywania innych zadań, które nie wymagają kontaktu z bronią. Organ wskazał bowiem, że odsunięcie skarżącego od pracy z bronią nie nastąpiło na podstawie rozkazu lecz polecenia służbowego, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia. Zdaniem NSA w żadnej mierze nie można uznać, aby informacja ta "kształtowała sytuację prawną skarżącego i zawierała rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie" jak wskazuje to kasator. Należy zatem podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że pismo z 3 sierpnia 2023 r. jest jedynie pisemnym stanowiskiem organu i jako takie nie ma cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem nie stanowi ono aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało ocenić podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. mówiącego o odrzuceniu skargi jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to należy zgodzić się ze skarżącym, że Sąd nie powinien odrzucać skargi powołując się na ww. przepis. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w rozważaniach prawnych niezasadnie wskazał, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga podlegała odrzuceniu nie dlatego, że była niedopuszczalna z innych przyczyn lecz dlatego, iż sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego, o czym stanowi dyspozycja art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego choć Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę nieprawidłowo powołał się na art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tym niemniej wniosek do jakiego doszedł Sąd o konieczności odrzucenia skargi jest właściwy. Tym bardziej, że w ostatnim zdaniu uzasadnienia WSA w Warszawie wskazał, że "działając na podstawie art. 58 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia". A zatem finalnie rozpoznał sprawę z uwzględnieniem prawidłowej podstawy prawnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.