II SAB/Wr 189/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Skargą z dnia 4 IV 2023 r. gmina W. (dalej jako "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako "wojewoda") bezczynność postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa z dniem 27 V 1990 r. własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb B. W skardze wskazano, że pismem z 14 VI 2017 r. skarżąca poinformowała wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: "PWUS". Wojewoda pismem z dnia 8 V 2019 r. bezskutecznie zwrócił się do Dyrektora O. S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 V 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. W ocenienie skarżącej, opisaną wyżej czynnością wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie komunalizacji opisanej wyżej nieruchomości. Pismem z dnia 31 I 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie, jednak pomimo to wojewoda do chwili obecnej nie zakończył postępowania w sprawie, co przesądza o bezczynności. Mając powyższe na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 2. miesięcy oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że postępowanie komunalizacyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi administracji bezczynności. Pismo skarżącej z 14 VI 2017 r. nie mogło być więc potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogło takiego postępowania uruchomić. Skutku wszczęcia postępowania nie można też wiązać z pismem wojewody z dnia 8 V 2019 r. skierowanym do Dyrektora O. S.A. Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które wojewoda mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem wojewody, nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek, a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Końcowo wojewoda zaznaczył, że przekazane przez skarżącą dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa), dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że wojewoda dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii, czy P.(1) dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości. Z treści wystąpienia skarżącej z 14 VI 2017 r. nie wynika nawet, czy skarżąca przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie (przykładowo, podejmując stosowną kwerendę w swoich zasobach archiwalnych). Dokumentację należy więc uznać za niekompletną i niedającą podstaw do podjęcia działań jakie przypisuje wojewodzie skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 kpa "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia po stronie wojewody bezczynności postępowania. Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone przez tutejszy Sąd na kanwie analogicznych spraw (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 8 VIII 2023 r., II SAB/Wr 188/23 i II SAB/Wr 202/23; z 24 VIII 2023 r., II SAB/Wr 171/23- publ. CBOSA). Skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 PWUS. Pismo skarżącej z 14 VI 2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki nie mogło rodzić skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony. W okresie tym postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomiania z inicjatywy strony. Przepis art. 17a ust. 1 PWUS, na który powołuje się pełnomocnik w skardze, stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 XII 2005 r. (ust. 2). Co istotne, obowiązujący do 17 IV 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 XII 2005 r., wojewoda wszczyna "z urzędu" postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Zakres zastosowania art. 17a PWUS obejmował swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 V 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 PWUS, stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 PWUS i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 PWUS, było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 31 XII 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte z inicjatywy skarżącej, bez dokonania określonych prawem czynności przez wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina, dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu wpływu do wojewody pisma skarżącej z 14 VI 2017 r. nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji. Skutku wszczęcia postępowania administracyjnego nie rodziła też okoliczność otrzymania przez skarżącą do wiadomości pisma wojewody z 8 V 2019 r. Adresowane do P.(1) S.A. pismo z 8 V 2019 r. stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami kpa w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest skarżąca, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 kpa. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13 X 1999 r., IV SA1364/97 i z 20 I 2010 r., II GSK 321/09 – publ. CBOSA). Tymczasem, jak wyżej wyjaśniono, powołane przez skarżącą pismo z 8 V 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A., w związku z licznymi wystąpieniami skarżącej, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Zgodzić się zatem należy z argumentacją wojewody, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Przeciwny wniosek pozbawiałby wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W związku z powyższym należało stwierdzić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie komunalizacji nie zostało wszczęte. Zaznaczyć też wypada, że jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, co wynika z art. 61a § 1 kpa. Skoro więc nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 kpa, zarzucany w skardze stan bezczynności nie wystąpił. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.