I OSK 894/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1159/22 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.97.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza solidarnie od Ireny [...], [...], [...], [...], [...] na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1159/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...], [...], [...], [...], [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.97.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądził od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 25 lutego 2021 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach części parceli 1. kat. 332, b. gm. kat. Nowa Wieś, oraz nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach części parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. Nowa Wieś, poł. w obr. 4, jedn. ewid. Krowodrza m. Kraków, na rzecz: [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda za organem I instancji stwierdził, że zawnioskowane do zwrotu nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...] i część działki nr [...], poł. w obr. 4, jedn. ewid. Krowodrza m. Kraków, w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel: 1. kat. 332 i 1. kat. 334/2, b. gm. kat. Nowa Wieś, zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej, jako niezbędne dla [...] w Krakowie -wykonawcy narodowych planów gospodarczych – wobec czego zwrot tych nieruchomości stał się niemożliwy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli Irena [...], [...], [...], [...], [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n. w zakresie działki [...] poprzez błędne uznanie, że nieruchomość ta w zakresie, w jakim nie jest zajęta pod drogę publiczną, nie jest zbędna na cel wywłaszczenia. Z kolei w zakresie rozstrzygnięcia o działce nr [...] - zostało ono wydane bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Miejska Kraków zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15.07.2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 25.02.2021 r. pomimo, iż Organy I i II instancji prawidłowo odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli albowiem na nieruchomości został zrealizowany cel publiczny, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15.07.2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 25.02.2021 r. będące konsekwencją nieuwzględnienia okoliczności, iż nieruchomość wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16.03.1953 r., mimo, iż nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu (cele [...] w Krakowie) to nadal spełnia cel publiczny, ponieważ została trwale zagospodarowana z przeznaczeniem pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...] i al. [...], jednostkę oświatową - Zespół Szkół [...] Nr [...] w Krakowie oraz zieleń izolacyjną co przy przyjęciu obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów prawa, w szczególności braku zakazu przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej należy uznać, iż zrealizowany został cel publiczny wywłaszczenia i tym samym brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (cele [...] w Krakowie) skutkujące obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli, podczas gdy nieruchomość wywłaszczona została przeznaczona na realizację celu publicznego w postaci pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] i al. [...], jednostki oświatowej - Zespołu Szkół [...] Nr [...] w Krakowie oraz zieleni izolacyjnej co wyłącza obowiązek zwrotu nieruchomości albowiem w dacie wywłaszczenia oraz realizacji celu wywłaszczenia brak było regulacji zakazującej przeznaczania nieruchomości na inny cel publiczny niż ten określony w decyzji o wywłaszczeniu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i tym samym podlega zwrotowi na rzecz jej poprzednich właścicieli, ponieważ na nieruchomości nie został zrealizowany ceł wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej - orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16.03.1953 r (cele [...] w Krakowie) podczas gdy nieruchomość została trwale zagospodarowana na inny cel publiczny - pas drogowy drogi publicznej ul. [...] i al. [...], jednostkę oświatową - Zespół Szkół [...] Nr [...] w Krakowie oraz zieleń izolacyjną, co wyłącza obowiązek zwrotu nieruchomości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli [...], [...], [...], [...] dochodząc jej oddalenia w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona zasadna. Za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości błędnie przyjął, że w sprawie istnieje konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny celu wywłaszczenia i jego realizacji, a tym samym oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W świetle zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje przez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można przy tym pominąć, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 726/15)" – wyrok NSA z 20.05.2021 r. I OSK 4056/18, LEX nr 3177456. Biorąc pod uwagę powyższe, analizę akt sprawy oraz zarzutów trudno się nie zgodzić z orzekającymi sprawie organami, ze nieruchomość objęta przedmiotem niniejszego postępowania lub jej część (oznaczona jako działki: nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. 4, jedn. ewid. Krowodrza m. Kraków) stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I instancji uznał, że w zakresie przesłanki braku zbędności na cel wywłaszczenia stan faktyczny został zinterpretowany wadliwie w odniesieniu do części działki nr [...], a w stosunku do działki nr [...] przesłanka ta nie została wyjaśniona w sposób dostateczny. Otóż, orzeczeniem o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 marca 1953 r. znak: L.Sa.IV/5 8/102/53, wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcele 1. kat. 332 oraz L kat. 334/2, b. gm. kat. Nowa Wieś. Przedmiotowe parcele były niezbędne Skarbowi Państwa na cele [...] w Krakowie. W dniu wywłaszczenia ww. parcele stanowiły własność [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt I Ns 1138/00/S spadek po [...] nabył bratanek [...] w całości. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim X Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Wolsztynie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt X Ns 261/14 spadek po [...] nabyły dzieci: [...], [...], [...], [...] i [...], każdy po 1/5 części. Objęte wnioskiem o zwrot parcele stanowią działkę nr [...] i część działki nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można więc w okolicznościach tej sprawy przyjąć bezwzględnej tezy, że cel wywłaszczenia należy określać bardzo ogólnie, bądź bardzo szczególnie bez patrzenia na kontekst i cel dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski, co zdaje się umknęło uwadze Sądu instancji, ze zgromadzonej w sprawę dokumentacji wynika, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość przeznaczona pierwotnie na cele [...] w Krakowie została zagospodarowana częściowo właśnie na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu ([...], budynki uczelniane i mieszkalne przeznaczone dla [...] chodniki, oraz tereny zielone, skwer, w tym nasadzone drzewa, ekran akustyczny – to wszystko tereny działki [...]), a częściowo na teren służący funkcjonowaniu innej, państwowej jednostki oświatowej - obecnego Zespołu Szkół [...] Nr [...] z siedzibą w Krakowie (zaś działka [...], została wykorzystana początkowo na budynki i infrastrukturę dla Szkoły Podstawowej nr [...] w Krakowie kolejno zaś infrastruktura ciepłownicza, gazociąg, dwie linie kablowe niskiego napięcia, sieć wodociągowa oraz Zespół Szkół [...] Nr [...] z siedzibą w Krakowie i przyległy do niej teren zagospodarowany zielenią niską i wysoką oraz alejkami z kostki brukowej, a także ogrodzeniem podmurowanym złożonym z metalowych elementów, ponadto ekran ekologiczny długości ok. 300 m i wysokości 3 m, oddzielający teren szkoły od ul. [...] i al. [...], które są drogami publicznymi i również znajdują się częściowo na działce nr [...], poza murem jest pas zieleni ogólnodostępnej i Dęby Pamięci stanowiące dzisiejsze Miejsce Pamięci) - a zatem w omawianej sytuacji doszło do, jakkolwiek istotnej, modyfikacji pierwotnych założeń, które z jednej strony wpisywały się w charakter pierwotnego celu wywłaszczenia, zaś z drugiej mogły stanowić podstawę do samodzielnego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11; z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK I OSK 1414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Za organami stwierdzić należy, że nie można zwrócić nieruchomości wywłaszczonej, która została trwale zagospodarowana na cel publiczny jakkolwiek odbiegający od celu wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym zgodzić się należy z zarzutami naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., a w konsekwencji także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Dla zrozumienia istoty sporu w tej sprawie ważne jest podkreślenie, że w sytuacji ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przynajmniej częściowo, a w pozostałej części zgodnie z sensem dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości i w konsekwencji dla skuteczności roszenia o zwrot nieruchomości, są okoliczności związane z władaniem wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa po realizacji celu wywłaszczania. Co do zasady, zrealizowanie celu wywłaszczania umożliwiało następne realizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innych celów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy, a także że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza bezzasadność skargi, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 203 pkt 2, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.