II OSK 2718/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 322/21 w sprawie ze skargi M. S. i B. S. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. nr AP-2.7840.154-6.2020.GP w przedmiocie odmowy w wyniku wznowienia postępowania wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., II SA/Sz 322/21 oddalił skargę M. S. i B. S. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z 27 stycznia 2021 r., znak: AP-2.7840.154-6.2020.GP, którym wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia skarżących utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Szczecina z 2 lipca 2020 r., znak WUiAB-II.6740.132.2020.GW odmawiające na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 18 grudnia 2019 r., nr 1902/19 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednego budynku mieszkalno-usługowego, instalacji zewnętrznych wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, oświetlenia terenu, przebudowę sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej i elektroenergetycznej oraz rozbiórkę budynku starej trafostacji wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. M. S. i B. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 2 i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że: (i) organ dostatecznie zbadał sprawę i ocenił dostępny materiał dowodowy w kontekście przesłanki z art. 152 k.p.a. oraz zarzutów strony, podczas gdy nie uwzględnił on żadnego z wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżących, opierając się jedynie na prywatnej analizie przedstawionej przez inwestora będącego oczywiście zainteresowanym wynikiem postępowania, czym naruszył przepisy postępowania dowodowego wskazane w k.p.a.; (ii) skarżący nie przedstawili alternatywnej analizy mogącej stanowić dowód uprawniający organ do zakwestionowania dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy to nie skarżący a organ zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto skarżący wskazywali w toku prowadzonego postępowania, że nie mieli wglądu do projektu budowlanego, ponieważ nie było go w aktach sprawy; (iii) dokument prywatny dotyczący analizy nasłonecznienia przedstawiony przez inwestora i sporządzony na jego zlecenie był wiarygodnym dowodem w sprawie, mimo że k.p.a. wymaga dla uzyskania wiadomości specjalnych, które są wymagane w sprawie, aby organ zwrócił się do biegłego o wydanie stosownej opinii, a prywatna analiza nie jest tożsama z taką opinią i nie może jej zastąpić również z powodu obligatoryjnego wyłączenia biegłego, który pozostaje ze stroną w stosunku zależności opisanym w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.; (iv) organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku uwzględniania wniosków dowodowych skarżących, mimo że zgodnie z treścią art. 78 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić; (v) ustalenie przez Sąd, że na terenie objętym inwestycją możliwa jest zabudowa śródmiejska, mimo iż z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina uchwalonym przez Radę Miasta Szczecin uchwałą Nr XVI1/47O/12 z 26 marca 2012 r. wynika, że rozróżnia ono wyraźnie jednostki planistyczne, na których obszarze zabudowa śródmiejska może być realizowana oraz jednostki, które takiej cechy nie posiadają, jak jednostka, w której znajduje się teren objęty przedmiotową inwestycją; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie przez Sąd, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mimo iż: (i) inwestycja będąca przedmiotem postępowania jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t.; (ii) skarżący wskazywali na grożącą im szkodę majątkową związaną z realizacją inwestycji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, albowiem skutkowały oddaleniem skargi skarżących na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c., oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uznanie przez Sąd, że budynki realizowane na działce nr ew. [...], które nie odpowiadają warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i pozbawiają skarżących prawa do dotychczasowego nasłonecznienia ich lokalu, odpowiadają prawu, podczas gdy: (i) stosownie do p.b. obiekty należy projektować tak, aby szanować uzasadnione interesy osób trzecich, w tym ochronę nieruchomości sąsiednich; (ii) stosownie do przepisów k.c. skarżący mają wyłączne prawo korzystania z lokalu, a poprzez zgodę na ograniczenie nasłonecznienia ich lokalu ograniczono prawo skarżących do właściwej ekspozycji ich lokalu na światło słoneczne; (iii) konsekwencją dowolności działania organu, a następnie Sądu jest pozbawienie skarżących praw wynikających z własności nieruchomości i doprowadzenie do sytuacji postępującej realizacji inwestycji, a tym samym postępującej szkody w majątku skarżących i faktycznego wywłaszczania skarżących z prawa do właściwego nasłonecznienia ich lokalu; 2) § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 r.w.t. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe było zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami oraz ograniczenie dotychczasowego czasu nasłonecznienia i naruszenie reguł przesłaniania z uwagi na zakwalifikowanie przez Sąd terenu objętego inwestycją jako zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy: (i) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia zabudowę śródmiejską od innych rodzajów zabudowy: tereny S.P.03 oraz S.P.08 oraz S.P.13; (ii) organ w wydanym postanowieniu, a za nim Sąd, dokonał oderwanej od treści studium jego analizy, z której wynika, że na terenie, na którym prowadzona jest przedmiotowa inwestycja, możliwa jest zabudowa śródmiejska w sytuacji, gdy samo studium takiej zabudowy na analizowanym terenie nie przewiduje; (iii) zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją nie odpowiadają definicji zabudowy śródmiejskiej wskazanej w § 3 pkt 1 r.w.t., bo nie wskazują, aby w terenie S.P.07 była dopuszczalna zabudowa śródmiejska; (iv) dla terenu opisującego sporną nieruchomość, tj. terenu S.P.07 nie przewiduje zabudowy śródmiejskiej; (v) definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta w § 3 pkt 1 r.w.t. wymaga, aby zabudowa ta była określona w studium; (vi) położenie działki w środku miasta nie oznacza, że jest na niej dopuszczalna zabudowa śródmiejska; (vii) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w ramach ogólnych wytycznych wskazanych dla Osiedla Śródmieście Północ stanowi, że w części zachodniej odnoszącej się do terenu, na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja część zachodnia/taras górny/ma charakter zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności z prestiżowymi przestrzeniami otwartymi/ Jasne Błonia/ oraz funkcjami ponadlokalnymi/ szkoły wyższe, siedziba TVP, hala sportowo - widowiskowa itp./ Rozwijać się będzie w kierunku podnoszenia jakości przestrzeni i istniejących funkcji z możliwością wprowadzenia uzupełniających funkcji ponadlokalnych i usług związanych z obsługą osiedla, co wyklucza stanowisko Sądu, który w niniejszej sprawie orzekał w oparciu o nieaktualny stan prawny sprzed nowelizacji r.w.t. mającej miejsce w 2018 r. i oznacza dokonanie niedopuszczalnej i naruszającej przepisy rozszerzającej wykładni przepisu § 13 ust. 4 r.w.t., który w razie trudności interpretacyjnych powinien być interpretowany ścieśniająco. Rozszerzająca wykładania przepisów prawa w tym zakresie uderza w prawa nieruchomości sąsiednich. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach. Podstawę prawną wydania postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego poddanego kontroli Sądu I instancji stanowił art. 152 § 1 k.p.a., przyjmujący, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania posiada kompetencję do wstrzymania z urzędu lub na żądanie strony wykonania decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie okoliczności sprawy, do którego nawiązuje art. 152 § 1 k.p.a., jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy istnieją dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie wskazujące na niewątpliwe istnienie przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwy organ, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w ścisłej łączności z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. W wyroku z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2093/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, a ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonywana ściśle przez pryzmat możliwości prawnych pozwalających w świetle k.p.a. ją wzruszyć. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie poddane ocenie legalności postanowienie z 27 stycznia 2021 r. nie potwierdzało stanowiska skarżących, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 18 grudnia 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na wystąpienie wskazanej przez skarżących jako wnioskodawców przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stwierdzenie braku podstaw do udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. Nie może budzić wątpliwości, że zakresem "okoliczności sprawy" w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a., z których wynikać ma prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, są objęte wydane przez organ właściwy do wznowienia postępowania decyzje merytoryczne. Nie można organowi czynić zarzutu, gdy przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej kieruje się on swoim zapatrywaniem odnośnie do zasadności wniosku o wznowienie, które zostało przez niego wyrażone we właściwej formie procesowej o charakterze orzeczniczym. W piśmiennictwie w tym kontekście trafnie zauważa się, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej ma w założeniu charakter prowizoryczny i przesłanka wstrzymania oparta na prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w miarę czynienia ustaleń w toku wznowionego postępowania może zupełnie odpaść, co następuje w szczególności wtedy, gdy dysponując odpowiednim materiałem dowodowym, organ nie znajduje podstaw do jej uchylenia i decyzją tego uchylenia odmawia (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1041). Nie ma charakteru spornego ustalenie, że wraz z wydaniem zaskarżonego postanowienia z 27 stycznia 2021 r. Wojewoda Zachodniopomorski w tym samym dniu wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z 6 lipca 2020 r., znak WUiAB-II.6740.132.2020.GW umarzającą wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z 18 grudnia 2019 r. i orzekając o odmowie jej uchylenia we wznowionym postępowaniu z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), stwierdził, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Zakończenie powyższym aktem, mającym charakter decyzji ostatecznej, toku instancji w sprawie głównej w sposób bezpośredni rzutować musiało na ustalenia dokonywane w zaskarżonym postanowieniu w zakresie przewidzianym w art. 152 § 1 k.p.a., co Sąd I instancji, kontrolując to postanowienie, zobowiązany był uwzględnić. Konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest niezasadność postawionych Sądowi w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów, gdyż przyjęty przez Sąd wynik kontroli legalności postanowienia z 27 stycznia 2021 r. w żaden sposób nie uchybia przepisom powołanym jako podstawy skargi kasacyjnej. Ich analiza nakazuje zauważyć, że poza granicami rozpatrywanej sprawy pozostają ustalenia stanowiące podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., gdyż jej zgodność z prawem może podlegać kontroli w odrębnym postępowaniu. Taka kontrola została zresztą przeprowadzona, czego wynikiem było oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 września 2021 r., II SA/Sz 321/21 skargi wniesionej przez skarżących na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 27 stycznia 2021 r., czemu towarzyszyło również oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 września 2024 r., II OSK 2837/21 skargi kasacyjnej skarżących od powyższego orzeczenia Sądu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególny charakter kompetencji przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. ograniczającej skuteczność prawną decyzji, która jest chroniona zasadą trwałości ostatecznych aktów administracyjnych, nakazuje oprzeć się na ocenie wąsko ujmującej podstawy umożliwiające jej wstrzymanie. Konieczne jest zauważenie, że jakkolwiek rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nawiązuje do treści art. 151 § 1 i 2 k.p.a. kształtujących sposób zakończenia postępowania w sprawie wznowienia, niemniej sytuacja taka nie oznacza, iż organ przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. zobowiązany jest poddać merytorycznemu badaniu zgodność z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczność ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1430/21; wyrok NSA z 9 października 2018 r., II OSK 2456/16; wyrok NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 2178/14). Organ, oceniając zaistnienie bądź nie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., nie prowadzi postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej poddanej trybowi wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 308/16). Argumentacja skargi kasacyjnej została oparta na założeniu przeciwnym do przedstawionego, akcentując wymóg poddania przez organ wszechstronnemu badaniu materiału dowodowego w sprawie, w tym dokonania merytorycznego sprawdzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami w kontekście dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 5 ust. 1 p.b., art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 r.w.t., co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tak sformułowanego wniosku podzielić. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.