II SA/Ol 892/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. D. i A. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz R. D. i A. C. solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr WIN-II.7843.4.51.2023 Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania A.C. i R.D. (dalej: "strona skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty N. (dalej: "organ I instancji") z dnia 30 maja 2023 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 24 m2 na działce nr [...], obr. [...], gm. N. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 24 sierpnia 2021 r. strona skarżąca wystąpiła do organu I instancji ze zgłoszeniem zamiaru budowy budynku gospodarczo-rekreacyjnego wraz z tarasem na działce nr [...], obr. [...], gm. N. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę poglądową z lokalizacją projektowanego budynku oraz szkic budynku z jego wymiarami. Organ I instancji mając wątpliwości, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 Puszcza [...] (dalej: "obszar Natura 2000") nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") dokumentów określonych w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) – dalej: "u.u.i.ś.". Po przeprowadzeniu postępowania RDOŚ postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 30 maja 2023 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez stronę skarżącą zamiaru budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: "p.b.". W ocenie organu I instancji, planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z aktem prawa miejscowego, a dokładnie z Planem Zadań Ochronnych dla Obszaru Natura 2000 Puszcza [...] (dalej: "Plan Zadań Ochronnych"), a także z wymaganiami ochrony środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, iż planowana lokalizacja budynku rekreacyjnego wpłynie na obszar Natura 2000 oraz jest niezgodna z aktem prawa miejscowego, tj. z Planem Zadań Ochronnych, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Wojewoda zauważył, że planowane przedsięwzięcie dotyczy działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi W., J., N., N., gmina N., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. Obszar lokalizacji budynku w miejscowym planie jest oznaczony symbolem II/ML.39 jako teren zabudowy letniskowej. Miejsce realizacji przedmiotowego budynku letniskowego leży poza obszarem zwartej zabudowy miejscowości J., oddalonej ok. 600 km w kierunku południowo-wschodnim. Wojewoda wskazał, że zaprojektowany budynek spełnia wymogi zapisów planu miejscowego oraz nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Z kolei działka objęta wnioskiem położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy [...]. RDOŚ postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, bowiem realizacja planowanej inwestycji związana jest z zagrożeniem dla obszaru Natura 2000. Teren inwestycji jest siedliskiem m.in. [...], a realizacja inwestycji uniemożliwi realizację zadań ochronnych. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w art. 98 ust. 3 u.u.i.ś. nie określono zamkniętego katalogu przesłanek obligujących organ do odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Wojewoda uznał również, że RDOŚ na podstawie całego materiału dowodowego przeanalizował wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, nie ma on natomiast obowiązku zlecania specjalistycznej kontr ekspertyzy. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 15 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie, tylko powtórzenie stanowiska organu I instancji; - art. 138 § 1 pkt 1, art. 142 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 3 pkt 17 u.u.i.ś., art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) – dalej: "u.o.p." i art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia oraz zgłoszenia sprzeciwu do budowy, podczas gdy z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz innej dokumentacji zebranej w sprawie wynikało, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar; - art. 98 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez brak jego zastosowania i niezasadną odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy przeprowadzona ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 nie wykazała możliwości znaczącego negatywnie oddziaływania inwestycji na ten obszar; - art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie: pominięcia zapisów raportu co do prognozowanego wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, utrzymania w mocy postanowienia RDOŚ opartego na stwierdzeniach nie znajdujących odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, a także kwestionującego wnioski wynikające ze sporządzonego raportu, bez przedstawienia specjalistycznej kontrekspertyzy; - art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia oraz zgłoszenia sprzeciwu do budowy, podczas gdy w pobliżu działki strony skarżącej znajdują się inne działki, oddalone od inwestycji około 500 m, zlokalizowane na obszarze Natura 2000, dla których RDOŚ w przeszłości wydał postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia oraz, które zostały zagospodarowane w sposób znacznie szerszy niż planuje to strona skarżąca i tym samym RDOŚ odstąpił od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji oraz poprzedzających ją rozstrzygnięć w zakresie zaistnienia przesłanek umożliwiających odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 (§ 1) tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Wojewodę, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w przepisanym terminie. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu poddano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej. W ocenie Sądu, analiza zgłoszenia wraz z materiałem dowodowym i ustaleniami faktycznymi w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że nie zachodzą, wymienione w art. 30 ust. 6 p.b. podstawy do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Zarówno organ I, jak i II instancji wniósł sprzeciw podając podstawę prawną w postaci przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., który dotyczy braku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innymi aktami prawa miejscowego lub innymi przepisami. Zdaniem organów inwestycja strony skarżącej jest niezgodna z aktem prawa miejscowego, tj. z Planem Zadań Ochronnych, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Organ I instancji mając wątpliwości, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") dokumentów określonych w art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. Jak bowiem stanowi art. 96 ust. 1 u.u.i.ś., organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z kolei zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 5 pkt 2b u.o.p., obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Natomiast z art. 33 ust. 1 u.o.p. wynika, ze zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Stosownie do art. 33 ust. 3 u.o.p. planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 33 ust. 3 u.o.p. dotyczy przedsięwzięć, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko obszaru Natura 2000. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie przyjmującym, że z art. 33 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, nie wynika zakaz podejmowania przedsięwzięć, które oddziaływałyby na obszar Natura 2000 w jakikolwiek negatywny sposób, a wyłącznie takich przedsięwzięć, które oddziaływałyby na ten obszar w sposób znacząco negatywny (postanowienie WSA w Warszawie z 28 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 602/10, LEX nr 821213; podobnie także wyrok NSA z 10 marca 2011 r., II OSK 2561/10, LEX nr 992529 - cyt. za K. Gruszecki (w:) Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 33). Choć pojęcie znaczącego negatywnego oddziaływania jest pojęciem nieostrym, któremu w zależności od konkretnej sytuacji może być nadawany inny zakres znaczeniowy, to jednak nie może oznaczać dowolności organu przy ocenie możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Art. 96 ust. 1 i ust. 3 u.u.i.ś. nakłada na organ, przed przyjęciem zgłoszenia robót budowlanych, obowiązek rozważenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ winien w tym przypadku uwzględnić zarówno te elementy środowiska, które podlegają ochronie na obszarze Natura 2000 (ptaki/siedliska przyrodnicze), jak również wziąć pod uwagę rodzaj i charakter planowanego przedsięwzięcia, poszczególne parametry planowanych obiektów budowlanych, jak również usytuowanie terenu, na których jest planowane przedsięwzięcie względem obszaru chronionego Natura 2000. W rozpoznawanej sprawie po przeprowadzeniu właściwej procedury przewidzianej w u.i.i.ś., RDOŚ postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia uznając, że realizacja tej inwestycji związana jest z zagrożeniem dla obszaru Natura 2000. RDOŚ wskazał, że rejon inwestycji znajduje się w obszarze trwałych użytków zielonych, a dla tego ternu zidentyfikowano następujące zagrożenia: A03.03 – brak koszenia, E01.04 – zabudowa gruntów. Uznał także, że realizacja inwestycji uniemożliwi realizację zadań ochronnych wynikających z Planu Zadań Ochronnych. Po otrzymaniu postanowienia RDOŚ, organ I instancji decyzją z dnia 30 maja 2023 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez stronę skarżącą zamiaru budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody. Zdaniem Sądu, należy w niniejszej sprawie uwzględnić następujące okoliczności, wynikające z materiału dowodowego. Nie jest sporne, że działka inwestycyjna leży w granicach obszaru Natura 2000. Planowana inwestycja polegać będzie na budowie niepodpiwniczonego parterowego budynku wolnostojącego z przeznaczeniem do rekreacji indywidualnej. Projektowana powierzchnia zabudowy wynosić będzie 24 m2. Z kolei ze sporządzonego w listopadzie 2022 r. i przedłożonego RDOŚ raportu o odziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że nie prognozuje się dla przedmiotowego przedsięwzięcia znaczącego negatywnego oddziaływania na żaden gatunek będący głównym przedmiotem ochrony w Ostoi Puszcza [...] (s. 21 raportu). Wskazano również, że krótkoterminowe oddziaływania inwestycji będą związane z fazą jej realizacji, tj. płoszenie przez osoby oraz maszyny pracujące przy budowie. Dotyczy to gatunków chronionych, jednak pospolitych i niezagrożonych w tym rejonie, gatunki te nie są przedmiotem ochrony w ramach obszaru Natura 2000. Z kolei długoterminowe oddziaływanie inwestycji związane z fazą eksploatacji będzie polegać na zmianie zagospodarowania działki w związku z wybudowaniem budynku rekreacyjnego, jednakże nie będzie się to wiązać z istotnymi zmianami w zakresie siedlisk i charakteru wykorzystania działki, która do tej pory była wykorzystywana rekreacyjnie. W raporcie wskazano również, że obowiązujący Plan Zadań Ochronnych wskazuje na potrzebę dokonania zmian w istniejących dokumentach planistycznych w zakresie ograniczenia rozwoju zabudowy. W Załączniku nr 8 do tego Planu zostały wskazane tereny w granicach obszaru Natura 2000, dla których istnieje potrzeba wyłączenia ich z zabudowy. Jednak na mapie w okolicy miejscowości J., w rejonie gdzie planowana jest inwestycja, nie wskazano obszaru jako "Tereny z wyłączeniem zabudowy". W ocenie Sądu, nie zachodziła zatem podstawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., co oznacza, że organ I instancji wniósł więc sprzeciw z naruszeniem tego przepisu. Z kolei Wojewoda w sposób wadliwy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku mając na uwadze wpis – 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).