II OZ 421/23

SENTENCJA Dnia 22 sierpnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1065/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze sprzeciwu A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.2.27.2021.EO w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1065/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie oddalił wniosek A. Sp. z o.o. sp. k. z/s w K. (Spółka) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 sierpnia 2022 r., znak: WI-I.7840.2.27.2021.EO, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka wniosła sprzeciw na w/w decyzję Wojewody Małopolskiego, w którym zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując że przewleka stan niepewności inwestora co do możliwości realizowania inwestycji na podstawie pozwolenia zamiennego. Spółka argumentowała, iż abstrahując od tego, że na podstawie pozwolenia na budowę inwestor i tak zrealizuje zabudowę mieszkalną na terenie inwestowanej nieruchomości, niepewność co do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie ze wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia zamiennego, skutkuje tym, że inwestor nie jest w stanie przesądzić czy winien realizować inwestycję na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, czy też na podstawie projektu zamiennego zatwierdzonego pozwoleniem zamiennym. Powyższe utrudnia realizację inwestycji, a w konsekwencji nie tyle powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia, ile już wyrządza inwestorowi znaczną szkodę. Z uwagi na notoryjny fakt gwałtownego wzrostu cen wyrobów oraz usług budowlanych, zakładany budżet inwestycji będzie niemożliwy do zachowania, zaś zgodnie z wszelkimi przewidywaniami ceny te nie powrócą do poprzedniego poziomu. Zaznaczono także, że tego typu kłopoty odbijają się na renomie inwestora. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w kontrolowanej sprawie Spółka domagała się wstrzymania wykonania kasatoryjnej decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 sierpnia 2022 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 15 czerwca 2020 r., znak: AU-01-2.6740.1.2044.2019.MAM.BLE, jednocześnie sprawę przekazując organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem tegoż sądu wykonanie objętej skargą decyzji nie podlegało wstrzymaniu. Wynika to z tego, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie jest tego rodzaju aktem administracyjnym, który nakładałby na adresata jakikolwiek obowiązek, bądź też przyznawał mu określone uprawnienie. Jest to wyłącznie orzeczenie o charakterze procesowym, skutkujące przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 3 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) poprzez wadliwe przyjęcie, że wykonanie objętej skargą decyzji nie podlega wstrzymaniu, albowiem w ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie, nie jest tego rodzaju aktem administracyjnym, który nakładałby na adresata jakikolwiek obowiązek, bądź też przyznawał mu określone uprawnienie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem wniosku w tym przedmiocie. Z uwagi na podniesione powyżej zarzuty, żaląca Spółka wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Krakowie w całości i rozpoznanie wniosku poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie: 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wnosi także o rozpoznanie zażalenia na rozprawie. W uzasadnieniu żaląca podnosi, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej sprzeciwem decyzji w sposób precyzyjny określiła już skutki, z jakimi wiąże się wykonanie zaskarżonego aktu. Jej zdaniem okoliczności tam zawarte nabrały szczególnie istotnego znaczenia, w których to organ II Instancji ponownie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy, wydając wbrew wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zamiast rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 64b § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259), do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl natomiast art. 61 § 3 tej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ma ona służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia środka zaskarżenia strona skarżąca, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa zasadniczo na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie sądu pierwszej instancji, znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że wydana w sprawie decyzja kasacyjna, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu w tym znaczeniu, że nie nakłada na Spółkę obowiązku, ani nie odbiera jej uprawnienia, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej o wstrzymaniu wykonania. Ze stanowiskiem takim można się zgodzić. Przepis art. 61 § 3 Ppsa zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 Ppsa w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania konstrukcji zawartej w art. 61 § 3 Ppsa wobec decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Następstwem decyzji kasacyjnej jest wyłącznie obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że Spółka nie uprawdopodobniła okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Argumentacja skarżącej zmierza bowiem w istocie do tego, że strona nie zgadza się z decyzją Wojewody Małopolskiego i zarzuca jej "przewlekanie stanu niepewności Inwestora co do możliwości realizowania inwestycji (...)" oraz wskazuje, że skutkuje to tym, iż "Inwestor nie jest w stanie przesądzić czy winien realizować inwestycję na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę czy też na podstawie projektu zamiennego zatwierdzonego projektem zamiennym". Tymczasem ocena merytoryczna wydanych w sprawie decyzji pod kątem wskazanym przez skarżącą, wykracza poza zakres rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju argumentacja związana jest z oceną legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji, co nie może być oceniane na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania – w innym wypadku doszłoby do nieuprawnionego przedsądu. Ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi (w tym przypadku – sprzeciwu – uwaga Sądu) na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może, choćby wstępnie badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Instytucja ochrony tymczasowej nie jest elementem składowym sądowej kontroli administracji, lecz instytucją procesową umożliwiającą wykonywanie tej kontroli na wypadek konieczności zastopowania następstw zaskarżonej decyzji. (por. motywy uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiwsa 2007, Nr 4, poz. 77). Strona wnosząca sprzeciw – zdaniem Sądu Naczelnego – nie uprawdopodobniła, że zaskarżona sprzeciwem decyzja wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, a więc wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zbyt ogólnikowe są argumenty o znacznej szkodzie, skoro we wniosku i w zażaleniu nie określono chociażby w przybliżeniu jej rozmiaru. Nie do zweryfikowania przez sąd okazują się także ta argumentacja, w ramach której podnoszone są kwestie związane z renomą Spółki. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, oddalił zażalenie.