II SA/Gl 1044/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.400.2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.400.2023 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr LXI/1292/23 Rady Miasta Katowice z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2023 roku, w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 572 ze zm.), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Organ nadzoru wskazał, że podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały jest art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tymi przepisami rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 5) usypianie ślepych miotów; 6) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Natomiast jak wynika z treści art. 11a ust. 5 ustawy - Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W przekonaniu organu nadzoru przyjęty przedmiotową uchwalą Program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w powyższym programie. Ze sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera wskazanie" nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w odniesieniu do kwestii, które powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możliwości odstąpienia od uregulowania spraw, które powinny być określone w programie, lecz zobowiązuje do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów. Jak podniósł Wojewoda w § 27 pkt 1 pkt 9 Programu (Rozdział 9. Źródła finansowania oraz środki przeznaczone na realizację programu) nie wypełnia delegacji ustawowej z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W powyższej regulacji Programu wskazano: "środki finansowe na realizację zadań wynikających z niniejszego programu zapewnione są w budżecie miasta w następujących kwotach: 1) koszty związane z zapewnieniem zwierzętom miejsca w Schronisku - 266 650,00zł; 2) koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt - 99 800,00 zł, 3) koszty związane z sezonowym dokarmianiem kotów wolno żyjących -30 000,00 zł; 4) koszty związane ze sterylizacją i kastracją kotów wolno żyjących (nie przebywających w Schronisku) oraz usypianiem ich ślepych miotów - 40 000,00 zł; 5) koszty związane z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt - 12 000,00zl; 6) koszty związane z transportem, przetrzymywaniem i opieką weterynaryjną zwierząt gospodarskich 30 000,00zl; 7) koszty związane z zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom przebywającym w Schronisku (w tym także ze sterylizacją, kastracją oraz usypianiem ślepych miotów tych zwierząt) oraz uczestniczących w zdarzeniach drogowych (z wyjątkiem zwierząt dzikich) - 261 000,00zl; 8) koszty związane z transportem, przetrzymywaniem i opieką weterynaryjną zwierząt dzikich uczestniczących w zdarzeniach drogowych - 84 980,00zł; 9) koszty związane ze znakowaniem zwierząt - 9 500,00zł". W ocenie organu nadzoru w wymienionym wyżej § 27 pkt 1 - pkt 9 Programu Rada Miasta nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Ujęcie kwoty w sposób łączny dla zadań określonych w § 27 pkt 7 Programu nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu ww. regulacji Programu nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym, gdyż łącznie określono środki na finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (tj. z treści Programu nie można wywieść konkretnej kwoty przeznaczonej na realizację zadania: obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt; usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt). Uzasadniając swe stanowisko Wojewoda Śląski przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyło Miasto Katowice reprezentowane przez jego Prezydenta. Zarzuciło organowi nadzoru naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wadliwą ich wykładnię i stwierdzenie, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2023 r. nie czyni zadość wyszczególnionemu tym przepisie obligatoryjnemu obowiązkowi wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17 - oba publikowane w CBOSA). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Rad Miasta Katowice w sposób prawidłowy przedstawiła wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, o którym mowa w art. 11a ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580). Zgodnie z art. 11 ust. 5 tej ustawy "program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Przepis powyższy zobowiązuje organ stanowiący i kontrolny do określenia: - środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, - sposób wydatkowania tych środków. W odniesieniu do tej pierwszej kwestii należy podkreślić, iż z treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie wynika w jaki sposób rada gminy powinna przedstawić kwotę środków przeznaczonych na realizację projektu. Inaczej mówiąc ustawodawca nie zobowiązuje tu wprost organu do określenia, na które z zadań wskazanych w programie, jaka kwota została przeznaczona. Możliwa jest nawet wykładnia, że wystarczające jest wskazanie kwoty łącznej, przeznaczonej na realizację wszystkich zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy. Nie do końca jasne jest, co należy rozumieć zaś pod pojęciem "sposób wydatkowania środków". Zgodnie z definicją językową (słownik PWN) słowo "sposób" oznacza: - określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś, - zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania, - to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. W ocenie składu orzekającego nie można przyjąć, iż "sposób wydatkowania środków" oznacza "przypisanie" szczegółowych kwot na realizację poszczególnych zadań. Faktyczny koszt tych zadań może być bowiem w praktyce zupełnie inny. Wynikać to może z dwóch przyczyn. Pierwsza, to wyniki przetargów, których przeprowadzenie jest niezbędne w celu realizacji przynajmniej sporej części zadań programu. Druga przyczyna wynika z tego, iż rozmiaru niektórych działań nie da się określić "z góry" (np. ilości zwierząt, które będą wymagały pomocy na skutek wypadku komunikacyjnego). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Rada Miasta Katowice w przedmiotowej uchwale w sposób prawidłowy określiła wysokość środków przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Można nawet stwierdzić, że zrobiła to w sposób lepszy, niż domaga się tego Wojewoda. Do każdego bowiem zadania została "przypisana" określona kwota. Ale zrealizowano to w sposób "zadaniowy". Połączono bowiem w sposób logiczny pewne zadania, w ramach których podejmowane są następujące po sobie działania. Przykładowo organ gminy przeznaczył określoną kwotę na koszty "związane ze sterylizacją i kastracją kotów wolno żyjących (nie przebywających w Schronisku) oraz usypianiem ich ślepych miotów". Są to działania znajdujące się w dwóch odrębnych punktach art. 11a ust. 2 ustawy. Jednakże ich realizacja dotyczy określonej kategorii zwierząt znajdującej się w określonej sytuacji. W ocenie Sądu jest to rozwiązanie lepsze, niż "sztywne" przypisywanie kwot wedle wzoru wynikającego z treści art. 11a ust. 2 ustawy. Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, że w sposób prawidłowy Rada Miasta Katowice wskazała również sposób wydatkowania środków na realizację programu. Zgodnie z § 28 uchwały ma to następować "w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych w drodze przetargu nieograniczonego oraz zleceń". Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- Id; 32ACE5CF-9B74-4C94-ACAE-1CC95FFA5653