II OSK 480/21

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 654/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w Ł. kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 654/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", P., na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu Stowarzyszeniu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza, tj. III kondygnacji budynku usytuowanego na działce nr [...] w Ł. przy ulicy [...], użytkowanych wcześniej jako strych. Organ wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego skarżące Stowarzyszenie przedstawiło dwie ekspertyzy, z których nie wynika aby budynek w obecnym kształcie spełniał warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a część tych niezgodności jest tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami. Wobec takiej treści dokumentacji, organ stwierdził brak możliwości zalegalizowania samowoli użytkowej i konieczność orzeczenia sankcji przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza budynku, wcześniej użytkowanego jako strych (poddasze nieużytkowe). Odwołanie od ww. decyzji wniosło skarżące Stowarzyszenie. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie na poddaszu budynku, które wcześniej było poddaszem nieużytkowym, dwóch sali dydaktycznych, dwóch sanitariatów, dwóch magazynów oraz jednego lokalu mieszkalnego, stanowi zmianę sposobu użytkowania części budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi, między innymi, na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Natomiast skoro z treści przedłożonej ekspertyzy technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynika, że z uwagi na brak możliwości ingerencji w konstrukcję budynku nie jest możliwe doprowadzenie pomieszczeń poddasza budynku do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i przeciwpożarowymi, nie ma możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli użytkowej. Organ nadmienił, że rozwiązania zastępcze, na które powołuje się strona mogą jedynie zapewnić bezpieczniejszą i szybszą ewakuację ludzi z poddasza budynku, ale nie przywrócą pomieszczeniom poddasza zgodności z normami i warunkami technicznymi, gdyż doprowadzenie do takiej zgodności wymaga przeprowadzenia robót budowlanych ingerujących w konstrukcję budynku, tj. wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzona niezgodność pomieszczeń poddasza budynku z przepisami techniczno-budowlanymi skutkować musiała nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza jako strychu. Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżące Stowarzyszenie, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a.; art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego; art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 654/20, oddalając skargę, wskazał, że samowolną zmianę użytkowania potwierdził Prezes Stowarzyszenia, który przyznał, że bez zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku zaczął je z końcem 2013 r. użytkować na cele dydaktyczno-mieszkaniowe. W ocenie Sądu, przedstawione w trakcie postępowania sądowego kopie decyzji dotyczące pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę ww. budynku nie są dowodem braku popełnienia samowoli użytkowej. Decyzje te stanowią potwierdzenie, że Stowarzyszenie zapoczątkowało legalny proces przekształcania strychu na poddasze użytkowe z wykorzystaniem na cele edukacyjne, ale finalnie go nie dokończyło, czego potwierdzeniem jest treść dokumentacji przedłożonej przez Stowarzyszenie w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Natomiast dla zalegalizowania samowoli użytkowej nie jest wystarczające same przedstawienie żądanej przez organ dokumentacji, ponieważ dopiero ocena tej dokumentacji może prowadzić do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Skoro z dokumentacji wynikał brak możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w związku z już dokonaną zmianą użytkowania poddasza, w tych warunkach organ nie mógł zalegalizować samowoli użytkowej. Ponadto Sąd wskazał, że także przyjęte rozwiązania zastępcze, nawet uzgodnione ze służbami ochrony przeciwpożarowej, nie pozwalały na zalegalizowanie samowoli użytkowej skoro stwierdzony zakres niezgodności stanu poddasza z przepisami techniczno-budowlanymi wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją zaś niemożności zaakceptowania istniejącego stanu poddasza kontrolowanego budynku jako stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi i pozwalającego na przebywanie na nim ludzi (wykorzystywanie na cele dydaktyczno-mieszkalne) była konieczność nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza, tj. do stanu wykorzystywania go jako poddasze nieużytkowe (strych). Ponadto Sąd stwierdził, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym przepisy art. 50-51 Prawa budowalnego nie mają zastosowania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli użytkowej. Odesłanie w art. 71 Prawa budowlanego do procedury naprawczej miało miejsce, gdy obowiązywało brzmienie ustawy przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. poz. 888). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie – w sytuacji braku wyraźnej ku temu podstawy prawnej – że jeśli z ewentualnej ekspertyzy wynika konieczność przeprowadzenia prac celem doprowadzenia pomieszczenia poddasza do stanu zgodnego z przepisami to organ może przyjąć, że ma podstawę do wydania decyzji o przywrócenia stanu poprzedniego poddasza, podczas gdy skarżący przedłożył wszystkie dokumenty jakich zażądał od niego organ I instancji (na mocy art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), a zatem brak było we wskazanym przepisie przesłanek do wydania decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego poddasza z tego powodu, że ekspertyzy wskazują konieczność wykonania prac naprawczych, co powinno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie w sprawie i nieprzeprowadzenie ewentualnego "postępowania naprawczego" umożliwiającego pełne zalegalizowanie samowoli, co powinno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695), przez oddalenie skargi przez Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej mimo, że: - zebrany przez organ materiał dowodowy był w ocenie skarżącego niewystarczający dla ustalenia stanu faktycznego sprawy co doprowadziło do wyciągnięcia z materiału dowodowego nieprawidłowych wniosków polegających na przyjęciu, że w pomieszczeniach na poddaszu przedmiotowego budynku nastąpiła samowolna zmiana sposobu ich użytkowania bez wymaganego prawem zgłoszenia i bez możliwości zalegalizowania tego stanu rzeczy przez skarżącego po przeprowadzeniu ewentualnych prac naprawczych i uiszczeniu ewentualnej opłaty legalizacyjnej, podczas gdy właściwa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że należy najpierw ustalić czy na poddaszu przedmiotowego budynku doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych (bez wymaganego prawem pozwolenia), a w ich następstwie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co w konsekwencji powinno doprowadzić do wniosku, że jeżeli najpierw wykonano prace adaptujące strych do użytkowego poddasza (objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia) a dopiero po nich nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania to organ ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić czy ma do czynienia z samowolą budowlaną uprawniającą organ do wszczęcia np. procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; - nastąpiło wyciągnięcie z materiału dowodowego w postaci ekspertyzy w zakresie oceny technicznej ochrony przeciwpożarowej wydanej przez W. P. i W. K. wniosku jakoby część niezgodności, w zakresie przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie była możliwa do usunięcia podczas gdy z opinii tej na stronie 26 i 27 (punkt 8 in fine i pkt 9 in fine) jasno wynika, że istnieje taka możliwość poprzez rozwiązania zastępcze i budynek może być bezpiecznie użytkowany jako szkoła; - przyjęcia przez organ II instancji, że zachodzi podstawa do wydania decyzji o przywróceniu poddasza do poprzedniego stanu z powodu nieprzedstawienia przez skarżącego dokumentów, do których został zobowiązany przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], tymczasem przedłożono wszystkie wymagane dokumenty. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu, który zadecydował w konsekwencji o wadliwym zastosowaniu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i niezastosowaniu art. 50-51 Prawa budowlanego. A mianowicie, wobec braku dokładnego ustalenia w ramach zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane na poddaszu budynku w oparciu o wskazywane przez skarżące Stowarzyszenie pozwolenie na budowę nie można aktualnie stwierdzić, w jakim dokładnie zakresie można w ogóle mówić o samowolnym użytkowaniu poddasza, jak i stwierdzić, które dokładnie roboty budowlane zostały ewentualnie zrealizowane samowolnie. Jednocześnie w takich okolicznościach sprawy podjęte przez organy rozstrzygnięcie o przywróceniu do poprzedniego sposobu użytkowania poddasza pozostawia poza zakresem zainteresowania organów ewentualne nielegalnie wykonane roboty budowlane, co do których także organy powinny zdecydować, czy zachodzą warunki do przywrócenia stanu poprzedniego, czy zachodzą podstawy do legalizacji. Ocena w tym kierunku może bowiem decydować o sposobie legalnego użytkowania budynku. Zasadniczo w trakcie postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego w związku z udzielonym pozwoleniem na budowę nie skonfrontowały stanu faktycznego istniejącego na poddaszu ww. budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Także Sąd I instancji nie mógł w tym zakresie dokonać prawidłowo oceny legalności decyzji organów administracyjnych, ponieważ przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przez skarżące Stowarzyszenie decyzje budowlane i o pozwoleniu na użytkowanie, co do swej treści nie opisywały w sposób konkretny rozwiązań projektowych, w tym na jakie konkretnie rozwiązania projektowe zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie. Oznacza to, że w zakresie wykonanych robót budowlanych, na które udzielono już pozwolenia na budowę skarżące Stowarzyszenie mogło legalnie użytkować przedmiotowy budynek. Natomiast w sytuacji gdy część robót budowlany została wykonana bez zatwierdzenia w pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, to postępowanie administracyjne powinno w tym zakresie dotyczyć oceny, czy wykonane roboty zrealizowano samowolnie. Ewentualnie wymagało to od organu nadzoru budowlanego rozważenia, czy zachodzą uzasadnione podstawy do wdrożenia odpowiedniego trybu legalizacyjnego, w tym m.in. trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, którego pozytywne zakończenie dla inwestora mogłoby uprawniać, np. do ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Dlatego w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że właściwa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, iż należy najpierw ustalić, czy na poddaszu przedmiotowego budynku doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych (bez wymaganego prawem pozwolenia). Od tego bowiem zależy, który tryb postępowania będzie miał zastosowanie w sprawie. Należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym organ ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy ma do czynienia z samowolą budowlaną uprawniającą organ do wszczęcia, np. procedury naprawczej. Takie działanie organu powinno zostać poprzedzone ustaleniami, czy najpierw wykonano prace adaptujące strych do użytkowego poddasza (objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia), a dopiero po nich, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania. Oczywiście w ramach takiego postępowania zasadniczo organ powinien ocenić, czy konkretny stan faktyczny poddasza spełnia wymogi prawne. Jednak nie można wykluczyć, że możliwe będzie odstąpienie od warunków technicznych, co przecież dopuszcza art. 9 Prawa budowlanego, a w przypadku ochrony przeciwpożarowej – także w sytuacji zastosowania rozwiązań zamiennych, co do których dokonano stosownego uzgodnienia z właściwym organem ds. ochrony przeciwpożarowej. Dlatego w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że przedstawiona w sprawie ocena techniczna dotycząca ochrony przeciwpożarowej wymaga oceny nie tylko z punktu widzenia istniejących niezgodności, w zakresie przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz także czy istnieje możliwość zastosowania rozwiązań zastępczych, umożliwiających bezpieczne użytkowanie budynku jako szkoły. Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić stronie skarżącej, że wykonanie w trakcie postępowania legalizacyjnego obowiązków jakie nałożył na inwestora organ nadzoru budowlanego, także w trybie art. 71a Prawa budowlanego, nie oznacza, że zachodzą podstawy do legalizacji np. samowolnej zmiany sposobu użytkowania. To bowiem zależy od oceny tak uzyskanego materiału dowodowego, czy można działania inwestora w tym zakresie uznać za zgodne z prawem. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zawiera usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny uwzględnieniu podlegały także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dla wydania końcowego rozstrzygnięcia organ powinien uwzględnić to czy możliwym jest przeprowadzenie robót budowlanych celem doprowadzenia pomieszczeń poddasza do stanu zgodnego z przepisami. Nie jest więc wystarczające samo powołanie się na stwierdzone nieprawidłowości. Zasadniczo oparcie się na stwierdzeniu, że wymagane jest wykonanie stosownych robót budowlanych, potwierdza tezę o przedwczesnym nałożeniu nakazu o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania oraz konieczności ewentualnego przeprowadzenia "postępowania naprawczego" umożliwiającego pełne zalegalizowanie samowoli. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.