I OSK 430/22

SENTENCJA Dnia 15 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1135/21 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 maja 2021 r. nr [...[ w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1135/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi A.Z. – uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 marca 2021 r. nr [...] o zezwoleniu dla [...] S.A. z/s w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność A.Z. i D.G. w częściach równych, celem wykonania prac budowlanych związanych z budową dwutorowej linii 110 kV oraz prac związanych z remontem i późniejszą eksploatacją urządzeń energetycznych w związku z realizacją zadania: "Budowa dwutorowej napowietrzno-kablowej linii 110 kV relacji [...] do istniejącej linii [...]" oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, a mianowicie: 1. (cyt.). "art. 124 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 124 ust. 1a ugn i w zw. z art. 108 § 1 kpa ustawy o poprzez uznanie, iż w sprawie dotyczącej wydania decyzji merytorycznej opartej o zapis art. 124 rozpatrywanej przez ten sam Sąd I instancji o sygn. akt. II SA/Rz 1134/21 zapadł wyrok uchylający decyzję zarówno Organu I jak i II instancji poprzez przyjęcie, iż nie wykazano przeprowadzenia prawidłowych rokowań zgodnie z zapisem art. 124 ust. 3 ugn, co z kolei spowodowało wydanie wyroku uchylającego rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na subsydiarny charakter decyzji dot. rygoru wobec decyzji merytorycznej". II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, (cyt.) "w zakresie decyzji merytorycznej w sprawie o sygn.. akt. SA/Rz 1134/21 a mianowicie: 2) art. 1 ppsa i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, 7a, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, to jest uznanie, iż zebrany w spawie materiał dowodowy nie potwierdza prawidłowości przeprowadzonych rokowań w oparciu o zapis art. 124 ust. 3 ugn, co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 135 ppsa i uchylenie decyzji organów I i II instancji czyli wobec decyzji merytorycznej i w konsekwencji spowodowało wydanie w sprawie decyzji uchylającej w przedmiocie nadania decyzji merytorycznej rygoru natychmiastowej wykonalności". Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej - na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. - wnosił o łączne rozpoznanie spraw o sygnaturach akt Sadu I instancji: II SA/Rz 1134/21 i II SA/Rz 1135/21 z uwagi na to, iż pozostają ze sobą w bezpośrednim związku oraz o wydanie w obydwu połączonych sprawach - wyroku uchylającego zaskarżone wyroki. W piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. skarżąca kasacyjnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania A.Z. wnosiła o jej oddalenie, oświadczając jednocześnie, że nie wnosi o rozpoznanie w/w skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci naruszenia (cyt.): "art. 124 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 124 ust. 1a ugn i w zw. z art. 108 § 1 kpa ustawy" oraz na naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: (cyt.): "art. 1 ppsa i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, 7a, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa" a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione. Przede wszystkim zaś w znacznej części były one – już tylko pod względem formalnym - wadliwie sformułowane. Tymczasem po to, w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej, ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W rozpoznawanej zaś sprawie, autor skargi kasacyjnej wskazał wprawdzie, że opiera ją na obu podstawach, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale formułując zarzuty materialnoprawne, które – zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – winny polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego, stwierdził, że podane przez niego przepisy zostały przez Sąd Wojewódzki naruszone (cyt.) "poprzez uznanie, iż w sprawie dotyczącej wydania decyzji merytorycznej opartej o zapis art. 124 rozpatrywanej przez ten sam Sąd I instancji o sygn. akt. II SA/Rz 1134/21 zapadł wyrok uchylający decyzję zarówno Organu I jak i II instancji poprzez przyjęcie, iż nie wykazano przeprowadzenia prawidłowych rokowań zgodnie z zapisem art. 124 ust. 3 ugn, co z kolei spowodowało wydanie wyroku uchylającego rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na subsydiarny charakter decyzji dot. rygoru wobec decyzji merytorycznej". W ocenie składu orzekającego, wyżej przytoczona argumentacja była zatem całkowicie niezrozumiała, w kontekście tak postawionych w tej sprawie samych zarzutów, Powyższe potwierdza zaś okoliczność, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zgodził się przecież z Sądem I instancji, iż (cyt.): " decyzja w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji merytorycznej w przedmiocie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości". Ponadto, z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Sąd Kasacyjny nie może więc sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej zatem należy wskazać konkretny przepis prawa, którego naruszenia – zdaniem autora tej skargi – dopuścił się Sąd Wojewódzki a przez co należy rozumieć podanie: pełnej nazwy aktu prawnego, w którym ten przepis się znajduje, jego daty oraz miejsca publikacji. Tych wymogów nie spełniało więc określenie aktu prawnego, w którym znajdowały się art. 124 ust. 1 i 3 i art. 124 ust. 1a wyłącznie jako: "ugn". Odnosząc się zatem do zarzutu opartego na przepisie art. 108 § 1 k.p.a., a więc przepisie procesowym (a nie prawnomaterialnym jak przyjął to autor skargi kasacyjnej), wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie kwestionował – co do zasady – możliwości i celowości nadania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanej w trybie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ odwoławczy, to jest: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.), rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor ten został jednak nałożony już w samej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 marca 2021 r. nr [...], a która jednocześnie zezwalała [...] S.A. z/s w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w obrębie [...], której współwłaścicielkami były: A.Z. i D.G.. Decyzja ta jednak została przez Sąd Wojewódzki uchylona łącznie z decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 maja 2021 r., która utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta. Dodać jednocześnie w tym miejscu należy, że Sąd Wojewódzki nie kwestionował również – co do zasady - możliwości wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji, w której pozostawała w obrocie prawnym decyzja ograniczająca prawa właścicieli nieruchomości, wydana w trybie art. 124 ust. 3 w/w ustawy, ale ponieważ, wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1134/21), uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 marca 2021 r. nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z w/w nieruchomości gruntowej, to następstwem tego konieczne było uchylenie również decyzji, wydanych w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajecie przedmiotowej nieruchomości i nadanie tego rodzaju decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jako zatem, że zaskarżona decyzja była subsydiarna w stosunku do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, to w sytuacji wyeliminowania z obrotu tej ostatniej decyzji, zaskarżona decyzja automatycznie podlegała uchyleniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że dotyczą one – co zresztą potwierdziła sama skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – sprawy zainicjowanej skargą A.Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 marca 2021 r. nr [...], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z w/w nieruchomości gruntowej. W tym zakresie zaś Naczelny Sąd Administracyjny zajął już stanowisko. Wyrokiem bowiem z dnia 15 marca 2023 r. (sygn. akt I OSK 328/22) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1134/21). Obie sprawy były więc rozpoznawane przez ten sam skład orzekający i na tym samym posiedzeniu. W takiej sytuacji zbędne zatem było ponowne przytaczanie argumentacji, jaka została zamieszczona w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze I OSK 328/22. W rezultacie należało uznać, że również i ta skarga kasacyjna, wniesiona przez [...] S.A. z siedzibą w [...], nie była uzasadniona a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny – orzekając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – także i ją oddalił.