II SA/Gl 937/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Wisła na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr NPII.4131.1.440.2023 w przedmiocie wysokości opłat za korzystanie z miejsc postojowych oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 kwietna 2023 r. nr NPII.4131.1.440.2023, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40- dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Wisła (Burmistrz) z dnia 21 marca 2023 r. nr OR.0050.75.2023 w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła, w części określonej w § 1 pkt 3 zarządzenia, jako sprzecznego z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowym zarządzeniem Burmistrz ustalił wysokość opłat za korzystanie z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła określonych w uchwale Rady Miasta Wisła z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XlV/217/2020, w sprawie korzystania z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła (Dz.Urz.Woj.Śl. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.- dalej "Uchwała"). Jako materialnoprawną podstawę wydania zarządzenia z dnia 21 marca 2023 r. Burmistrz wskazał m.in. Uchwałę. Uchwała w § 2 ust. 3 stanowi: "Ustalenie wysokości opłat za korzystanie z miejsc postojowych powierza się Burmistrzowi Miasta Wisła." Wskazanej subdelegacji Rada Miasta Wisła dokonała na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679- dalej "u.g.k."), pozwalającym organowi stanowiącemu gminy na powierzenie organowi wykonawczemu uprawnienia do postanawiania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że Burmistrz został upoważniony do wydania zarządzenia wyłącznie w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej - za korzystanie z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym na nieruchomościach Gminy Wisła określonych w Uchwale. Wojewoda podkreślił, że regulacje niejasne stanowią naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2002 r. (sygn. akt K 6/02, publ. Dz. U. z 2002 r., nr 78, poz. 715) podniósł, iż przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Naruszeniem Konstytucji RP jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. W § 1 pkt 3 zarządzenia Burmistrz postanowił, że: "Ustala się wysokość opłat za korzystanie z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła określonych w Uchwale, iż opłata ryczałtowa, o której mowa w § 2 ust. 3 pkt 2 Uchwały, za korzystanie z jednego miejsca postojowego: 200,00 PLN (w tym podatek VAT) z zastrzeżeniem, że jeżeli zostanie ona zapłacona w ciągu 7 dni od dnia postoju jej należna wysokość ulega obniżeniu do 100,00 PLN (w tym podatek VAT)." W ocenie Wojewody przepis § 1 pkt 3 zarządzenia nie spełnia wymogów wzorca konstytucyjnego. Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że w § 2 ust. 3 Uchwały Rada postanowiła, że: "Ustala się następujące rodzaje opłat za korzystanie z miejsc postojowych, obowiązujące w przypadku braku wniesienia opłaty abonamentowej, o której mowa w ust. 1 i 2, odrębnie dla każdej doby: 1) wymiarową, tj. za postój ze wskazaniem czasu rozpoczęcia i zakończenia postoju potwierdzonym wydrukiem z parkometru lub fakturą VAT: a) za pierwszą rozpoczętą godzinę postoju, b) za drugą godzinę postoju, c) za trzecią godzinę postoju, d) za każdą kolejną godzinę postoju; 2) ryczałtową, tj. za postój inny niż wskazany w pkt 1". W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, iż nie sposób stwierdzić, co mieści się w pojęciu "inny postój niż wskazany w pkt 1" tj. za jakie korzystanie z miejsca postojowego pobierana jest opłata, o której mowa w § 1 pkt 3 zarządzenia. Uchwała (podobnie jak zarządzenie) nie wyróżnia rodzajów postoju. Jedynym wyróżnikiem dotyczącym rodzaju postoju (sposobu korzystania z miejsca postojowego) jaki można odnaleźć w treści zarządzenia (jak i Uchwały) to "korzystanie z jednego miejsca postojowego" (§ 1 pkt 1 zarządzenia). Zauważył, że opłata ustalona w § 1 pkt 3 zarządzenia jest także opłatą "za korzystanie z jednego miejsca postojowego". Gdyby nawet przyjąć, iż wyróżnikiem rodzaju postoju jest w zamierzeniu prawodawcy, w istocie "rodzaj" wnoszonej opłaty (abonamentowa) za korzystanie z miejsca postojowego, to również w takim przypadku przepis ten nie mógłby się ostać w obrocie prawnym, gdyż innym "rodzajem" opłaty niż opłata abonamentowa jest opłata wymieniona w § 1 pkt 2 zarządzenia (opłata wymiarowa), co w tej sytuacji czyniłoby zbędnym przepis § 1 pkt 3 zarządzenia. Na marginesie Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie, konstrukcja przepisu wskazuje, że w istocie "opłata ryczałtowa" wymieniona w tym przepisie jest swojego rodzaju "opłatą karną" za korzystanie z miejsca postojowego bez uiszczenia opłaty abonamentowej. Do ustanowienia tego typu opłaty przez Burmistrza brak jest jednak podstawy prawnej. Zdaniem Wojewody omawiane uchybienie w zarządzeniu zaliczyć należy do kategorii istotnych naruszeń prawa. Ponadto Wojewoda zauważył, że numeracja kolejnych paragrafów jest nieprawidłowa, brakuje bowiem § 2 zarządzenia (po § 1 znajduje się § 3 zarządzenia). W ocenie Wojewody mając na uwadze powyższe, stwierdzenie nieważności zarządzenia we wskazanej części było uzasadnione i konieczne. W skardze do WSA w Gliwicach Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 21 kwietnia 2023 r. zarzucając mu w szczególności błędną interpretację § 2 ust. 3 Uchwały w związku z art. 4 ust. 2 u.g.k., a w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3 zarządzenia z dnia 21 marca 2023 r., jako istotnego naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. Wniosła o uchylenie całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu zauważyła, że ustalając (w treści zarządzenia) wysokość opłat za korzystanie z miejsc postojowych Burmistrz bezpośrednio odniósł się do poszczególnych zapisów Uchwały (określających opłaty), tym samym nie dokonywał jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie - z tego względu za niezrozumiały uznała wywód Wojewody prezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną. Na rozprawie pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację akcentując, że Burmistrz nie dokonał modyfikacji regulacji zawartych w Uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."), obejmuje również akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nadto, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 21 kwietna 2023 r. nr NPII.4131.1.440.2023. Podstawę prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, wymaga wykazania "istotnego" – oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez objęty postępowaniem nadzorczym akt. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, publ. CBOSA). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95,; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA). Ani przepis art. 148 p.p.s.a., ani ustawy samorządowe, nie definiują podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia środka nadzoru. Jak wskazuje się w doktrynie prawa, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem uchwały pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalność samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu w jakim zostało ono wydane. Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność organów samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Doprecyzowanie kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru nastąpiło w ustawach samorządowych. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, wymaga wykazania "istotnego" – oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez objęty postępowaniem nadzorczym akt. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, publ. CBOSA). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95,; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA). Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga ustalenia, czy § 1 pkt 3 zarządzenia Burmistrza spełnia wymóg wzorca konstytucyjnego i czy postanowienia wskazanego przepisu maja charakter istotny. Stosownie do § 2 ust. 3 uchwały Rady Miasta Wisła z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XlV/217/2020, w sprawie korzystania z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła (Dz.Urz.Woj.Śl. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.- dalej "Uchwała") ustalenie wysokości opłat za korzystanie z miejsc postojowych powierza się Burmistrzowi Miasta Wisła. Przywołana delegacja znajduje oparcie w treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679 z późn. zm.-dalej "u.g.k. :), z której wynika, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zatem Burmistrz został upoważniony do wydania zarządzenia wyłącznie w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej - za korzystanie z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym na nieruchomościach Gminy Wisła określonych w Uchwale. W § 2 ust. 3 Uchwały Rada postanowiła, że ustala się następujące rodzaje opłat za korzystanie z miejsc postojowych, obowiązujące w przypadku braku wniesienia opłaty abonamentowej, o której mowa w ust. 1 i 2, odrębnie dla każdej doby: 1) wymiarową, tj. za postój ze wskazaniem czasu rozpoczęcia i zakończenia postoju potwierdzonym wydrukiem z parkometru lub fakturą VAT: a) za pierwszą rozpoczętą godzinę postoju, b) za drugą godzinę postoju, c) za trzecią godzinę postoju, d) za każdą kolejną godzinę postoju; 2) ryczałtową, tj. za postój inny niż wskazany w pkt 1. Słusznie zatem w ocenie Sądu organ nadzoru stwierdził, iż nie sposób stwierdzić, co mieści się w pojęciu "inny postój niż wskazany w pkt 1". Gdyby przyjąć, iż wyróżnikiem rodzaju postoju jest w zamierzeniu prawodawcy, w istocie "rodzaj" wnoszonej opłaty (abonamentowa) za korzystanie z miejsca postojowego, to również w takim przypadku przepis ten nie mógłby się ostać w obrocie prawnym, gdyż innym "rodzajem" opłaty niż opłata abonamentowa jest opłata wymieniona w § 1 pkt 2 zarządzenia (opłata wymiarowa), co w tej sytuacji czyniłoby zbędnym przepis § 1 pkt 3 zarządzenia. W zakresie podniesionych w skardze zarzutów trzeba także dodać, że analiza treści Uchwały potwierdza, że Burmistrz w zarządzeniu nie modyfikował jej zapisów jednakże zauważyć należy, że Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podnosi, że § 1 pkt 3 narusza art. 2 Konstytucji RP. Co bardzo istotne w rozpoznawanej sprawie jedną z zasad poprawnej legislacji, a taki zarzut zgłasza w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda, jest zasada określoności prawa. Nie jest ona wyrażona expressis verbis w Konstytucji RP, jednakże wraz z przyjęciem koncepcji państwa prawnego i rozwojem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego rozpoczął się proces wyprowadzania konstytucyjnych podstaw tej zasady, a po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Trybunał Konstytucyjny zaczął kierować się zasadą określoności przepisów prawa i uznał ją za jedną z podstawowych przyczyn stwierdzenia przez ten organ naruszenia zasady prawidłowej legislacji. Pełna realizacja tej zasady w procesie tworzenia prawa oznacza obligatoryjność formułowania przepisów prawnych w taki sposób, by ich adresat mógł bez trudności określić prawne konsekwencje swego postępowania. Lektura zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym § 1 pkt 3 zarządzenia nie daje takiej gwarancji. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu którego nieostrość pozwala na dowolne jego stosowanie - stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Takiego przymiotu zrozumiałości nie można przyznać normie wyeliminowanej skarżonym rozstrzygnięciem, zwłaszcza odczytywanym łącznie z innymi unormowaniami, obowiązującymi na terenie gminy w tym § 2 ust. 3 Uchwały. Tymczasem tekst normatywny powinien być sformułowany nie tylko zwięźle ale przede wszystkim precyzyjne, tak aby nie pozwalał na dowolność interpretacji lecz by był możliwy do zastosowania w konkretnej sprawie. Tak zarządzenie Burmistrza w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła, jak i Uchwała podjęta w tym zakresie, jako akty prawa miejscowego formułują normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne itd.). Trzeba także mieć na względzie, że zarządzenie dotyczy spraw codziennych, z którymi na co dzień spotyka się każda osoba korzystająca z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła i nie może ona mieć wątpliwości co do wysokości opłat, jak i zasad ich naliczania. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Natomiast analiza treści zarządzenia i jej redakcja powiela istotne błędy legislacyjne wynikające również z Uchwały. Wobec przedstawionych wyżej uwag Sąd stwierdził, że zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa, bowiem objęty nim przepis w § 1 pkt 3 zarządzenia Burmistrza Miasta Wisła (Burmistrz) z dnia 21 marca 2023 r. nr OR.0050.75.2023 w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła, narusza art. 2 Konstytucji RP w sposób istotny. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.