II OSK 3046/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. i C. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 3/19 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2018 r. nr AP-2.7840.124-4.2018.GP w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 3/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2018 r., nr AP-2.7840.124-4.2018.GP w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Choszczeński decyzją z dnia 17 maja 2018 r. nr B.6740.1.36.2018.HTB, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o. w W., obejmującego budowę inwestycji pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. "[...]", w skład której wchodzi budowa wolnostojącej wieży o konstrukcji kratowej posadowionej bezpośrednio na własnym fundamencie, zespołu anten sektorowych i parabolicznych, urządzeń pomocniczych oraz energetycznej wewnętrznej linii zasilającej wraz z zagospodarowaniem terenu działki nr ewid.[...] obr. ew. [...], gmina [...].. W odwołaniu złożonym od ww. decyzji, mieszkańcy sołectwa S.: S. K., W. K., C. I., M. I. i D. K. podnieśli, że czują się pokrzywdzeni bowiem nikt nie powiadomił ich o oddziaływaniu przedmiotowej stacji "na zdrowie ludzi i wpływ na środowisko", podczas gdy w ich ocenie jest to obowiązek władz i inwestora. Zdaniem odwołujących się, przez inwestycję "straci wielu mieszkańców wsi", w tym przede wszystkim właściciel wielohektarowej plantacji ekologicznej borówki, dla którego postawienie wieży utrudni lub nawet uniemożliwi otrzymanie certyfikatu co jest jednoznaczne z likwidacją plantacji, która zapewnia pracę sezonową wielu osobom. Poniosą straty również właściciele działek budowlanych i nieruchomości wystawianych na sprzedaż. Decyzją z dnia 19 października 2018 r., nr AP-2.7840.124-4.2018.GP, Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust 1 pkt 8 i § 3 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i w zw. z art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez bezzasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, że postanowienia rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu mogą stanowić podstawę sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznymi przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny; 2. art. 55 i 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że treść "decyzji lokalizującej" Wójta gminy [...] z dnia 27 października 2017 r., właściwego w sprawie oceny przedsięwzięcia "w zakresie art. 71 w zakresie ochrony środowiska" nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i uprawnia organ do nałożenia na skarżącą obowiązku dokonania dokumentacji niezgodnie z jednoznacznym przepisem rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, co w przedmiotowej sprawie skutkuje odmówieniem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 3. art. 7. art. 77 § I. art. 80, art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę w rozpatrywanej sprawie informacji podanych przez skarżącą we wniosku oraz w projekcie budowlanym i w załączniku do tego projektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 3/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2018 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, aczkolwiek stanowisko skarżącej Spółki, że brak jest podstaw do domagania się analizy, uznać należy za nietrafne, to jednak decyzja Wojewody odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej jest przedwczesna. Sąd stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który Sąd podziela, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Decyzja Starosty została wydana po ustaleniu, że dla planowanego przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081) a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016 r. poz. 71 – j.t.). Tymczasem w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w wypadku przedmiotowej inwestycji niezbędne było zbadanie przez organy czy inwestycja jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Rolą organów było zatem ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Zdaniem Sądu, słusznie zatem Wojewoda uznał, że niezbędnym w niniejszej sprawie było uzyskanie stosowanej analizy w zakresie ewentualnej kumulacji wytwarzanych pól elektromagnetycznych mogącej wystąpić pomiędzy antenami i urządzeniami wchodzącymi w skład projektowanej stacji bazowej. Błędnie jednak wojewoda przyjął, że inwestor postanowieniem Starosty Choszczeńskiego z dnia 21 marca 2018 r. został do przedstawienia takiej analizy zobowiązany. W opisanym postanowieniu w żadnym razie nie ma mowy o potrzebie przedstawienia analizy także w zakresie ewentualnej kumulacji wytwarzanych pól elektromagnetycznych mogącej wystąpić pomiędzy antenami i urządzeniami wchodzącymi w skład projektowanej stacji bazowej stąd stanowisko Wojewody o nienależytym wykonaniu przez inwestora nałożonego na niego zobowiązania należy uznać za niezrozumiałe. Zdaniem Sądu, jeśli organ odwoławczy (odmiennie niż organ I instancji) uznał że projekt budowlany jest niekompletny powinien wezwać inwestora do uzupełnienia czy poprawienia dokumentacji. Wojewoda nie podjął w omawianym zakresie jakichkolwiek czynności tym samym naruszając cytowane powyżej przepisy, przy czym naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia (w tym nie tylko art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ale także art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wnieśli M. I., C. I. i W. K. podnosząc zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, polegającą na uznaniu, że projekt budowlany jest niekompletny i w związku z tym powinien zostać uzupełniony, chociaż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2018 r. utrzymaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. Il SA/Sz 1100/18 odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrycznej zasilania zalicznikowego stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] S. przy uznaniu, że budowa odcinka sieci elektrycznej prowadzonego do stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, gdyż jest nierozerwalnie związana z tą inwestycją, ponieważ nie może ona istnieć bez zasilania obiektu energią elektryczną, co w konsekwencji prowadzi do zasadnego wniosku, iż na obecnym etapie skarżący nie spełnił wymogów w postaci ustalenia warunków zabudowy dla integralnej części inwestycji i co się z tym wiąże, nie powinien być w ogóle rozpoczęty proces uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Postanowieniem z 5 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 3/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 220 1 i 3 P.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną W. K. z powodu nieuiszczenia na wezwanie Sądu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. I., C. I. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. Il SA/Sz 1100/18 rzeczywiście oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2018 r., nr SKO/Ma/420/2618/18, którą to decyzją Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji elektrycznej zasilania zaliczkowego stacji bazowej telefonii komórkowej P. "[...]" na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] S. gmina [...] i w konsekwencji odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Okoliczność ta nie miała jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd I instancji w obecnie rozpatrywanej sprawie. Kontrolowana przez Sąd decyzja dotyczyła budowy stacji bazowej nie zaś zasilania do tej stacji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, inwestor ubiegając się o uzyskanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przedstawił decyzję z dnia 27 października 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Wójta Gminy [...]. To z ustaleniami tej decyzji organ administracji dokonywał oceny zgodności planowanej inwestycji nie zaś z ustaleniami zawartymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Realizacja zasilania stacji w energię elektryczną może zostać dokonana na podstawie odrębnej decyzji. Nie jest konieczne realizowanie tych inwestycji równocześnie na podstawie jednej decyzji. Jeśli inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę instalacji elektrycznej zasilania zaliczkowego stacji bazowej, to nie uzyska też pozwolenia na użytkowanie tej stacji. Jeśli zaś zasilanie zostanie zrealizowane później niż sama stacja, to użytkowanie stacji rozpocznie się później. Nawet realizacja stacji bazowej oraz zasilania tej stacji na podstawie jednej decyzji nie oznacza, że stacja bazowa oraz zasilanie muszą być realizowane jednocześnie. Odnośnie do wskazań Sądu I instancji dla organu administracji stwierdzić należy, że organ powinien wziąć pod uwagę uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt II OPS 1/22. Pogląd prawny wyrażony w tej uchwale wiąże nie tylko sądy administracyjne ale również organy administracji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji.