II OSK 2127/24

SENTENCJA Dnia 30 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M.O. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa nr 89/2023 z dnia 1 marca 2023 r. znak AR-P.6740.4.51.2022.GR w sprawie ze skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1785/23 oddalającego skargę M.O. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.1.14.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1785/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Rzeszowie oddalił skargę M.O. (skarżąca) na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 17 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.1.14.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, która kolejno w piśmie z 14 czerwca 2024 r., skierowanym do Wojewody Podkarpackiego, wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa nr 89/2023 z dnia 1 marca 2023 r. znak AR-P.6740.4.51.2022.GR, wydanej w przedmiocie udzielenia P. sp. z o.o. z/s w R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działkach nr [...], [...], [...], [...] w R., do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oprócz samego żądania skarżąca nie sformułowała w nim jakiejkolwiek argumentacji. Wniosek ten w/w organ przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Cyt. przepis ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 193 zd. 1 Ppsa). W przypadku wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, wniosek o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności dopuszczalny jest również na etapie postępowania kasacyjnego i podlega wówczas rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07 (ONSAiwsa 2007/4/77). Wskazać dalej należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwała z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22 (ONSAiwsa2024/1/3), wypowiedział następującą tezę: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." W motywach cyt. uchwały Sąd Naczelny stwierdził, że "nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 Ppsa – sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji". Jak dalej przyjął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w w/w uchwale: "dokonując wykładni art. 61 § 3 Ppsa, a w szczególności rozważając możliwość zastosowania tymczasowej instytucji wstrzymania wykonania, lecz nie do zaskarżonego aktu, ale do aktu wydanego we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, należy mieć również na uwadze zakres i granice orzekania przez sąd określone w art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w odniesieniu do przedmiotu skargi. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym możliwość stosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 Ppsa ma szerszy zakres, niż zakres orzekania w sprawie skargowej, powoduje dodatkowe trudności z ustaleniem momentu ustania ochrony tymczasowej w przypadku wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę stosowanie do art. 61 § 6 pkt 1 Ppsa, w związku z art. 152 § 1 Ppsa". Skład siedmiu sędziów NSA w przywołanej uprzednio uchwale zwrócił także uwagę na "sprawy administracyjne, w których występuje kilka (lub kilkanaście, czy kilkadziesiąt) stron niejednokrotnie o wzajemnie sprzecznych interesach. Niezłożenie przez strony odwołania w terminie powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, może być wykonana, a fakt niewyczerpania trybu instancyjnego powoduje, że skarga do sądu nie może być skutecznie wniesiona. W takim przypadku strony akceptujące treści decyzji organu pierwszej instancji i z tego powodu nie wnoszące odwołania od decyzji, mogą zasadnie oczekiwać, że ostateczna decyzja organu pierwszej instancji, która dotyczy ich interesu prawnego zostanie wykonana. W takiej sytuacji złożenie przez jedną ze stron odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu, czy też złożenie odwołania przez podmiot, który nie posiada legitymacji strony, a więc szerzej ujmując wystąpienie tych sytuacji, w których organ drugiej instancji wyda postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a postanowienia te staną się przedmiotem skargi oraz złożonego w trybie art. 61 § 3 Ppsa wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, wskazuje na istnienie konfliktu pomiędzy dwoma dobrami prawnie chronionymi" (s. 23 uzasadnienia w/w uchwały). Podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tzw. uchwały abstrakcyjnej oznacza z mocy art. 269 § 1 Ppsa pośrednie związanie dla składu orzekającego sądu administracyjnego. Ogólna moc wiążąca takiej uchwały skutkuje następstwem polegającym na tym, że wiąże ona sądy administracyjne w tych sprawach, w których zachodzi stosowanie przepisu (przepisów), który był przedmiotem interpretacji w tej uchwale. Uchwała II GPS 2/22, co niesporne, ma zastosowanie w odniesieniu do przypadku, który występuje w przedmiotowej sprawie, skoro skarżąca domagała się wstrzymania wykonania decyzji wydanej w I instancji, niejako przy okazji skargi na postanowienie organu II instancji, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji.