I OSK 1069/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 276/20 w sprawie ze skargi J. J., A. J., I. J. i K. J. na decyzję Wojewody M. z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 3969/2019 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 24 maja 2019 r. nr 187/BM/WWO/DW/2019; 3. zasądza od Wojewody M. na rzecz J. J. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoaministracyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 276/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), oddalił skargę J. J., A. J., I. J. i K. J. na decyzję Wojewody M. z 17 grudnia 2019 r., nr 3969/2019 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Ostateczną decyzją nr 43/2012 z 2 kwietnia 2012 r. (znak: GK-D-II-ACZ-6831-93-10-11) Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych KW [...], [...], [...], położonych w W. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], między innymi, na działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczone pod projektowaną ulicę [...]. Wnioskiem z 12 grudnia 2016 r. K. J., A. J., J. J. i I. J. wystąpili, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę – ul. [...], stanowiący ww. działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją Nr 187/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r. Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przeznaczony pod ul. [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] (dalej: sporne działki). Następnie zaskarżoną decyzją Wojewoda M. uchylił ww. decyzję organu I instancji w części, w jakiej uznaje ona K. J. i A. J. za strony postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części wskazując, że w księdze wieczystej jako właściciele wskazanych działek ujawnieni są wyłącznie J. J. i I. J., zatem K. J. i A. J. nie mieli interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu (pkt 1 sentencji) oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji). Oddalając skargę na decyzję Wojewody M. z 17 grudnia 2019 r. WSA uznał, że organ II instancji prawidłowo ocenił treść decyzji podziałowej i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do przyjęcia, że została ona wydana na podstawie art. 98 pkt 1 ugn i rodzi skutek w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz gminy własności nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji wynika to między innymi z tego, że w podstawie prawnej decyzji podziałowej w sposób jasny i nie wymagający żadnej wykładni wskazano art. 93 ust. 1 ugn a nie art. 98 ust. 1 ugn. Nadto, podział nastąpił pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działkach wydzielonych pod rezerwę ulicy [...] odpowiednie służebności gruntowe – co według WSA wprost oznacza, że dokonując podziału organ administracji miał jasne przekonanie, że działki gruntu wydzielone pod rezerwę ulicy nie przechodzą na własność gminy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono również, że to nie decyzja podziałowa wydana na podstawie art. 98 ugn powoduje zmiany po stronie właściciela nieruchomości. Skutkiem wydzielenia działek pod drogę publiczną jest to, że przejście działek z mocy prawa będzie rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności lub uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero bowiem ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych prowadzonych dla danej nieruchomości będzie oznaczało, że grunt przeszedł na własność gminy. WSA stwierdził, że dopóki w księdze wieczystej nie zostanie ujawniona gmina jako właściciel, dopóty skarżący nie mogą skutecznie domagać się odszkodowania za utratę prawa własności. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku J. J. i I. J. zaskarżyli to orzeczenie w części oddalającej skargę J. J. i I. J. na zaskarżoną decyzję, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z 24 maja 2019 r. w pozostałym zakresie, tj. w stosunku do tych osób. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; dalej: ugn) przez jego niewłaściwe zastosowanie obejmujące jego niezastosowanie w sytuacji, gdy działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] ostateczną decyzją Prezydenta W. nr 43/2012 r. z 2 kwietnia 2012 r. (dalej: decyzja z kwietnia 2012 r.) zostały wydzielone pod drogę publiczną - projektowaną gminną ulicę [...], wobec czego w dniu w którym decyzja z kwietnia 2012 r. stała się ostateczna, czyli 23 kwietnia 2012 r., własność tych działek przeszła na Miasto W. oraz naruszenie art. 98 ust. 3 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie obejmujące jego niezastosowanie w sytuacji, gdy własność spornych działek w dniu 23 kwietnia 2012 r. w wyniku decyzji z kwietnia 2012 r. przeszła na Miasto W. co powinno skutkować ustaleniem i wypłaceniem skarżącym kasacyjnym odszkodowania za te działki według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1 pkt 4 i 107 § 3 kpa polegające na niedostrzeżeniu przez WSA naruszenia przez wojewodę powołanych przepisów kpa skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się organ: a) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie dostrzeżenie w chwili orzekania, że w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla spornych działek jako właściciele gruntu nadal ujawnieni są J. J. i I. J., jednakże w powyższej księdze wieczystej widniała wzmianka o złożonym do działu I-O przedmiotowej księgi wieczystej wniosku o odłączenie części lub całości nieruchomości i przyłączenie do innej KW i gdyby podstawy tej wzmianki zostały zweryfikowane w organie I instancji, wojewoda powziąłby informację o tym, że wniosek ten został złożony przez organ I instancji i dotyczył odłączenia spornych działek i przyłączenia ich do księgi wieczystej KW nr [...], w której wpisane są działki należące do Miasta W. oraz że podstawą wpisu tych działek do księgi wieczystej KW nr [...] obejmującej działki stanowiące własność Miasta W. była decyzja z kwietnia 2012 r. zatwierdzająca podział, co w efekcie powinno doprowadzić Wojewodę M. do ustalenia, że decyzja z kwietnia 2012 r. wywołała określony w art. 98 ust. 1 ugn skutek w postaci przejścia w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej własności spornych działek na Miasto W. (art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa); b) wadliwe przyjęcie, że skoro w podstawie prawnej decyzji z kwietnia 2012 r. zatwierdzającej podział brak jest wskazania art. 98 ust. 1 ugn, to własność spornych działek nie przeszła na własność Miasta W., podczas gdy art. 98 ust. 1 ugn nie stanowi podstawy prawnej decyzji podziałowej natomiast jest podstawą następującego z mocy prawa skutku decyzji podziałowej o przejściu na własność Miasta W. spornych działek, a ponadto ewentualny brak wskazania w decyzji podstawy prawnej nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, jeżeli podstawa taka obiektywnie istnieje w przepisach prawa i przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione (art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 pkt 4 kpa); c) oparcie ustalenia, że decyzja z kwietnia 2012 r. zatwierdzająca podział nie rodzi skutku w postaci przejścia własności spornych działek na Miasto W. ponieważ to nie decyzja podziałowa powoduje zmiany po stronie właściciela gdyż będzie to rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis własności do księgi wieczystej i dopiero ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości będzie oznaczało przejście własności gruntu, podczas gdy przejście prawa własności w tym przypadku następuje z mocy prawa, wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny i orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne nie jest uwarunkowane ujawnieniem w księdze wieczystej prawa Miasta W. do tych działek (art. 7, 8, 77 § 1 kpa); d) oparcie ustalenia, że decyzja z kwietnia 2012 r. zatwierdzająca podział nie rodzi skutku w postaci przejścia własności spornych działek na Miasto W. ponieważ podział nastąpił pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działkach wydzielonych pod rezerwę ul. [...] odpowiednie służebności gruntowe co wprost oznacza, że dokonując podziału organ administracji miał jasne przekonanie, że działki gruntu wydzielone pod rezerwę ulicy nie przechodzą na własność gminy, podczas gdy warunek ten stanowi potwierdzenie przejścia własności działek wydzielonych pod rezerwę ul. [...] na Miasto W., gdyż jeżeli w wyniku podziału działek [...] i [...] zachowana byłaby ich jednolita własność, organ nie mógłby nałożyć na ich właściciela obowiązku ustanowienia służebności w przypadku zbywania działek, gdyż decyzja podziałowa nie została wydana w oparciu o art. 93 ust. 3 ugn, a co za tym idzie obowiązek ustanowienia odpowiednich służebności skierowany jest do jednostki samorządu terytorialnego, na którego własność przeszły działki wydzielone pod projektowaną ulicę [...], aby w przypadku zbywania nowopowstałych działek inwestycyjnych jednostka ta ustanowiła na działkach wydzielonych pod projektowaną ulicę [...] odpowiednie służebności gruntowe zapewniające zbywanym działkom dostęp do istniejącej drogi publicznej do czasu wybudowania na działkach wydzielonych pod rezerwę ulicy [...] i nadaniu jej kategorii drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, rozpoznaniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w stosunku do skarżących kasacyjnie, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Postanowieniem z 30 października 2020 r. WSA odrzucił skargę kasacyjną I. J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów skarga kasacyjna została rozpatrzona w granicach zawartych w niej zarzutów, które okazały się uzasadnione. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a także działki gruntu wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. W ust. 3 przewidziano natomiast, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając na uwadze powyższą regulację prawną należy stwierdzić, że jakkolwiek w rozpatrywanej sprawie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady [...] z 28 stycznia 2010 r.) wynika, że sporne działki zostały przeznaczone pod projektowaną publiczną ulicę dojazdową, to jednak w chwili, gdy zaskarżona decyzja w sprawie odszkodowania stała się ostateczna, w księdze wieczystej, jako współwłaściciele tych działek, nadal wpisani byli J. J. i I. J., zaś Gmina Miasta W. kwestionowała zaistnienie w sprawie skutku prawnorzeczowego z mocy decyzji podziałowej uznając, że działki drogowe nie stały się jej własnością. Z informacji przedłożonej do akt sprawy w toku postępowania kasacyjnego wynika jednak, że wpisanym w księdze wieczystej aktualnym właścicielem działek drogowych jest Gmina Miasta W. Wpis ten jest wynikiem decyzji podziałowej, powstałym z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ugn. O ile zatem sąd administracyjny sprawuje kontrolę działania administracji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie decyzji w sprawie odszkodowania), o tyle aktualny wpis w księdze wieczystej dotyczący działek drogowych potwierdza ukształtowanie stanu własnościowego tych działek na rzecz Gminy Miasta W. przepisem art. 98 ust. 1 ugn już na dzień, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Taki też stan własnościowy, chociaż ujawniony w księdze wieczystej dopiero obecnie - ze względu na deklaratoryjny charakter wpisu do księgi wieczystej - istniał już w toku postępowania odszkodowawczego, przez co z dzisiejszej perspektywy nie jest sporne zaistnienie w sprawie skutku prawnorzeczowego na rzecz Gminy Miasta W. wynikającego z art. 98 ust. 1 ugn, co w konsekwencji powoduje obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.