II OZ 40/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2212/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr 549/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2212/23, po rozpatrzeniu wniosku M. D., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr 549/OPON/2023. Sąd podał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową, wniosła o wstrzymanie jej wykonania, podnosząc, że realizacja tej inwestycji zakłóci korzystanie przez skarżącą z jej nieruchomości, spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego, a także zakłóci równowagę wód gruntowych, grożąc zawaleniem budynku, osiadaniem, pękaniem ścian. Zdaniem skarżącej istnieje poważne ryzyko, że realizacja spornej inwestycji, spowoduje zwiększenie ilości wód gruntowych na nieruchomości skarżącej, powodując zawilgocenie, a nawet zalanie pomieszczeń znajdujących się w jej budynku. Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotów innych niż inwestor powinno opierać się na wykazaniu rzeczywistego prawdopodobieństwa wyrządzenia tymże podmiotom znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czego w tej sprawie skarżąca nie wykazała. Powyższa ocena Sądu opiera się na zauważeniu, że uzasadnienie rozpoznawanego wniosku opiera się na twierdzeniach ogólnych, które, co zasady, mogą odnosić się do każdej realizowanej inwestycji, bowiem każde przedsięwzięcie budowlane wiąże się z ingerencją w zastany ład przestrzenny, środowisko oraz stosunki sąsiedzkie. Jak wskazał Sąd, udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Ingerencja w prawo inwestora do realizowania inwestycji może się odbyć jedynie w oparciu o udokumentowane naruszenie indywidualnego interesu strony przeciwnej. Powoływanie się na ogólne niedogodności, które nie przekraczają normy - rozumianej jako podobne okoliczności w innych tego typu inwestycjach, nie wyczerpuje przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., podobnie jak niczym niepoparte w tej sprawie twierdzenia wnioskodawcy o szkodliwym oddziaływaniu inwestycji na wody gruntowe. Sąd zauważył, że z przedstawionych mu akt wynika, że warunki gruntowo-wodne występujące w podłożu dla obiektu posadawianego w projekcie geodezyjnym określono jako proste (zob. str. 16 projektu geodezyjnego, pkt 6.3 - wnioski i zalecenia). Z projektu wynika, że istniejące warunki gruntowe stanowią wodnoprzepuszczalne grunty piaszczyste dominujące w podłożu gruntowym - wody gruntowe będą pozostawały w związku hydraulicznym z ciekiem wodnym, przepływającym wzdłuż wschodniej granicy obszaru badań, szybko reagując zmianami położenia zwierciadła wodnego wód gruntowych na zmianę stanów wód w cieku wodnym. Według opinii geotechnicznej, obecność cieku wodnego wpływać będzie jednocześnie na stabilizację warunków wodnych w podłożu gruntowym, umożliwiając szybki odbiór nadmiaru wód opadowych (str. 14 opinii geotechnicznej, str. 303 projektu budowlanego). Ponadto, odprowadzenie wód opadowych zapewni system skrzynek rozsączających. W tych warunkach twierdzenia skarżącej o zagrożeniach jakie z realizacją inwestycji wiążą się dla jej nieruchomości Sąd uznał za niedające uprawnionych podstaw do objęcia ją ochroną tymczasową. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę, poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że nie stanowi wystarczających przyczyn uzasadniających konieczność wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji fakt, że jej wykonanie spowoduje naruszenie stosunków wodnych terenu poprzez zwiększenie ilości wód gruntowych na nieruchomości żalącej powodując zawilgocenia, a nawet zalania pomieszczeń znajdujących się w budynku skarżącej, w sytuacji gdy okoliczności te w niniejszej sprawie należy ocenić jako powodujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2) art. 163 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez: a) zanegowanie twierdzeń żalącej zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji na twierdzeniach projektu budowlanego nią zatwierdzonego, którego prawidłowość jest kwestionowana przez żalącą w niniejszej sprawie, b) wydanie przez Sąd lakonicznego uzasadnienia, które nie wskazuje podstaw rozstrzygnięcia, co uniemożliwia przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na zażalenie P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku strony skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem skarżąca ograniczyła się do gołosłownych twierdzeń, które jako pozbawione szerszego uzasadnienia, a także stosownych wyliczeń, co do rozmiaru ewentualnych szkód, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanej decyzji. Zauważyć należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności strona skarżąca nie wskazała. Argumentacja strony oparta jest jedynie na przypuszczeniach. Stanowi w gruncie rzeczy polemikę z zastosowanymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami i ewentualnym ich wpływem na nieruchomość sąsiednią. Podnoszone przez skarżącą argumenty, oparte na kwestionowaniu prawidłowości projektu budowlanego, opinii geotechnicznej, dotyczą nadto kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, która będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przypadku wystąpienia negatywnych oddziaływań na nieruchomość skarżącej na etapie realizacji inwestycji, skarżąca może się zwrócić do organu nadzoru budowlanego, który w ramach własnych kompetencji może dokonać oceny prawidłowości wykonywanych robót i w razie potrzeby wydać w stosunku do inwestora odpowiednie nakazy. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., ani także art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszelkie wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.