II OZ 672/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1111/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lipca 2023 r. znak WI-I.7840.5.27.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Uzasadnienie. J. S. (dalej: skarżący) pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. wniósł skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lipca 2023 r. znak WI-I.7840.5.27.2023.EU. Decyzją tą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą inwestorowi R. L. - [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynku: wentylacji mechanicznej c.o., kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, elektrycznymi, wewnętrznymi instalacjami podziemnymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektrycznymi, wewnętrznym układem komunikacyjnym, przebudową sieci elektroenergetycznej SN z budową stacji TRAFO, rozbiórką istniejących budynków magazynowych z infrastrukturą techniczną (kanalizacja sanitarna, kanalizacja opadowa, wodociągowa, ciepłownicza, elektryczna, teletechniczna) na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], przy ul. R. w K. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że wniosek wynika z niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania w/w decyzji. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji prowadzi bowiem do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego. Utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę znacząco oddziałującej inwestycji, obejmującej swoim zakresem m.in. wyburzenie obiektów znajdujących się na nieruchomościach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wywoła nieodwracalne skutki dla nieruchomości sąsiadujących, co wpłynie bezpośrednio na dalszą możliwość skarżącego korzystania z nieruchomości, do której przysługuje mu tytuł prawny oraz zakres tego korzystania, zwłaszcza w obliczu prawdopodobieństwa orzeczenia przez Sąd o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, z uwagi na szereg uchybień poczynionych w trakcie trwania niniejszego postępowania. Wyburzenie obiektów w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji doprowadzi do sytuacji niemalże niemożliwego, bez znacznego poczynienia nakładów sił i środków przywrócenia pierwotnego stanu w/w nieruchomości, na stan wydania decyzji przez organ I instancji, co spowoduje wyrządzenie negatywnych skutków zarówno dla nieruchomości sąsiadujących, jak i samych nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, a czego można uniknąć wstrzymując zaskarżoną decyzję na czas trwania postępowania. Trudnymi do odwrócenia skutkami, będą więc z pewnością skutki polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na gruncie, co do którego części zgłoszony został zarzut braku przysługiwania przymiotu użytkownika wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej oraz wydanie decyzji przez organ I instancji bez kompleksowego zgromadzenia oraz odniesienia się do przedłożonych przez inwestora dokumentów. W piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. inwestor wniósł o oddalenie wniosku. Podkreślił, że poza przywołaniem sformułowania ustawowego oraz wskazaniem, że decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, skarżący nie uzasadnił swojego wniosku. W szczególności nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji. Inwestor zaznaczył, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy. Stanowić może bowiem dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd przyznał rację skarżącemu, że inwestycja budowlana co do zasady prowadzi do powstania zmian w rzeczywistości. Nie jest to jednak proces nieodwracalny. Wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest instytucją służącą do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, lecz tylko ze względu na negatywne, a nieakceptowane prawem i mogące realnie powstać skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zauważył, że skarżący powołuje się na bezpośredni wpływ na dalszą możliwość korzystania przez niego z nieruchomości, jednak jego twierdzenia pozostają na wysokim poziomie ogólności. Nie precyzuje jaki charakter będzie miał ten wpływ, przez co nie sposób stwierdzić, że wystąpią przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Normalne następstwa procesu inwestycyjnego, chociaż przez osoby zainteresowane mogą być postrzegane jako negatywne czy uciążliwe, nie są objęte dyspozycją omawianego przepisu. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Sąd podkreślił, że to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącego (por. postanowienie NSA z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12, postanowienie WSA w Krakowie z 9 września 2013 r., sygn. II SA/Kr 956/13). Sąd zwrócił także uwagę, że to od woli inwestora zależy, czy przed dokonaniem sądowej kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i docieplenie rozpocznie prace związane z realizacją inwestycji, czy też wstrzyma się z takimi pracami do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego straty wynikające z rozpoczęcia prac budowlanych poniesienie właśnie inwestor i to on przede wszystkim podejmuje ryzyko gospodarcze niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Nadto powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zarzuty, dotyczące skarżonej decyzji, nie mogą stanowić uzasadnienia dla ww. wniosku. Wynika to zwłaszcza z faktu, że uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie: 1. art. 61 § 3 P.p,s.a, poprzez; jego błędne zastosowanie, co doprowadziło do odmowy wstrzymania decyzji, której przedmiotem jest m. in. wyburzenie budynków; 2 art. 166 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podnoszonego przez skarżącego zagrożenia wyburzenia budynków. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu ewentualnie od Skarbu Państwa kosztów z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że po całkowitym wyburzeniu zabudowań znajdujących się przy ulicy R. w Krakowie na działkach gruntu oznaczonych numerami: [...] [...] i [...] wszystkie obręb [...], jednostka ewidencyjna P., nie jest możliwe pełne przywrócenie pierwotnych cech tych budynków. W razie przychylenia się przez Sąd Administracyjny do wniesionej skargi, inwestor nawet przy użyciu wszelkich dostępnych mu możliwości technicznych, nie odtworzy kompletnej specyfiki jaka uprzednio charakteryzowała wyburzone zabudowania. Wyrokiem z dnia 6 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wykazanie następstw wynikających z wykonania decyzji spoczywa na stronie, która ubiega się o wstrzymanie, przy czym następstwa te powinny być realne i bezpośrednio związane z wykonaniem decyzji. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Podkreślić także należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też – jak przyjęto w judykaturze – wniosek taki powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe, niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem, przedmiotowy wniosek jest bardzo ogólnikowy, a podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczą w głównej mierze meritum sprawy, tj. zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Jednak tego typu argumentacja nie może być podstawą skutecznego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu, nie może zatem odnosić się do meritum sprawy, czynić jakiegokolwiek przedsądu, o czym była już mowa powyżej. Oceny co do braku podstaw objęcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia także argumentacja podniesiona w zażaleniu. Wnoszący zażalenie nie podał bowiem takich okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Podnoszona przez skarżącego kwestia wyburzenia zabudowań, nie mogła stanowić okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Jest to bowiem zagadnienie prawidłowości zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie ochrony uzasadnionych osób trzecich. Podkreślić trzeba, że to inwestor realizując inwestycję na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego podejmuje ryzyko, iż w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, np. z uwagi na nieposzanowanie interesów osób trzecich, czy też sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może zaś sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.