II SA/Gd 557/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Zalewska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 marca 2024 r., nr SKO Gd/4567/23 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. B. kwotę 1177 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 marca 2024 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Gminy Żukowo wydał w dniu 18 września 2018 r. na wniosek J. B. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali przeznaczonej do przechowywania płodów rolnych na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości Ł., gmina Ż. Pismem z dnia 29 marca 2022 r. (data wpływu do organu 4 kwietnia 2022 r.) J. B. powołując się na art. 155 k.p.a. wniósł o zmianę tego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie w treści decyzji oraz w załącznikach do niej, że zabudowa ma miejsce na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości Ł., gmina Ż. oraz o zastąpienie załącznika graficznego do decyzji w postaci mapy, na której określono granice inwestycji, nową mapą obejmującą działki nr [...] i [...]. Wniosek uzasadniono tym, że w trakcie legalizacji hali dokonano podziału geodezyjnego działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Hala usytuowana została na działce nr [...]. Ponadto, w celu zachowania wymaganej prawem odległości hali od granic sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią, również należącą do J. B., wydzielona została działka nr [...] celem jej dołączenia do nieruchomości, na której stoi hala. Nowy podział geodezyjny został już ujawniony w księdze wieczystej, ponadto J. B. złożył wniosek do sądu w K. o dołączenie działki nr [...] do księgi wieczystej działki zabudowanej halą. W związku z powyższym zachodzi potrzeba zmiany decyzji z dnia 18 września 2018 r. w sposób, w jaki wskazano we wniosku. Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z 1 czerwca 2023 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dnia 18 września 2018 r. wskazując, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. W konsekwencji nie istnieje nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], co uniemożliwia rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy wydana na nieistniejącą już działkę nie ma uzasadnienia, ponieważ nie ma tożsamości sprawy, gdyż istnieje już inna nieruchomość. Decyzja została wydana dla działki nr [...] w Ł., co również potwierdza załącznik graficzny dołączony do decyzji, natomiast wskazane przez wnioskodawcę we wniosku działki nr [...] i [...] nie były jej przedmiotem, w związku z czym nie można dokonać zmiany tej decyzji w zakresie, który nie był przedmiotem jej rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. J. B. zmodyfikował wniosek o zmianę decyzji z dnia 18 września 2018 r. w ten sposób, że wniósł o wskazanie w treści decyzji oraz w załącznikach do niej, że zabudowa ma miejsce na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł., gmina Ż. Wyjaśnił, że w trakcie legalizacji dotyczącej zabudowy hali dokonano ostatecznego podziału nieruchomości, na której posadowiona jest hala w ten sposób, że obecnie hala usytuowana została na nowej działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 19 marca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 1 czerwca 2023 r. podzielając pogląd organu pierwszej instancji, że wnioskowana zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa, ponieważ decyzja ta została wydana dla działki nr [...]. Działki, o których mowa we wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie były przedmiotem decyzji z dnia 8 września 2018 r., nie ma zatem możliwości zastosowania art. 155 k.p.a., gdyż przewidziany tym przepisem tryb zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może zostać zastosowany tylko do sprawy o tym samym stanie faktycznym i prawnym. J. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 marca 2024 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej też u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez Kolegium, że nowy podział geodezyjny nieruchomości, na której jest zlokalizowana hala, prowadzi do zmiany terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy z dnia 18 września 2018 r. oraz naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez Kolegium, że nie zaszła przesłanka zastosowania tego przepisu w postaci tożsamości stanu faktycznego objętego decyzją o warunkach zabudowy i postępowaniem w sprawie jej zmiany. Zdaniem skarżącego tożsamość stanu faktycznego postępowania, wskutek którego wydana została decyzja ostateczna i postępowania zmierzającego do jej zmiany, nie może być rozumiana jako ich identyczność, gdyż wtedy praktycznie niemożliwa byłaby jakakolwiek zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana, o jaką zwrócił się skarżący, nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną, gdyż stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych jej elementów. Usytuowanie hali, jak również jej parametry techniczne oraz inne warunki zabudowy określone decyzją z dnia 18 września 2018 r. na nieruchomości, nie ulega żadnej zmianie, a potrzeba zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wynikła wyłącznie z nowego podziału geodezyjnego nieruchomości objętej warunkami zabudowy, ale jest to nadal ta sama nieruchomość, w tych samych granicach i objęta tą samą księgą wieczystą. Podkreślono, że art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "terenu", jaki jest przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy a nie pojęciem "działki" czy "działki ewidencyjnej". Teren ustalają linie rozgraniczające zakres inwestycji, które w tym przypadku nie ulegną zmianie. Zatem, wbrew twierdzeniom Kolegium, wnioskowana przez skarżącego zmiana decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy nie doprowadzi do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, ani nie naruszy tożsamości sprawy administracyjnej i nastąpi w ramach tego samego terenu. Ponadto stan prawny powstały wskutek zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei, przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Będący podstawą złożonego przez skarżącego wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia dotycząca możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. nie jest jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, zmiana decyzji o warunkach zabudowy w tym trybie jest co do zasady dopuszczalna, ponieważ pomimo iż jest to decyzja związana, to w ramach jej ustaleń są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu. Tym samym Sąd podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11 oraz z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie. Niewątpliwie postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Jego celem jest natomiast jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zaś prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzić do naruszenia pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18). W niniejszej sprawie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji polegającej na budowie hali przeznaczonej do przechowywania płodów rolnych na terenie działki nr [...] położonej w Ł., gmina Ż. Zgodnie z twierdzeniami skarżącego, po wydaniu tej decyzji doszło do geodezyjnego podziału działki [...]. Pierwotnie działka ta została podzielona na działki o nr [...] i [...], a następnie, jak wynika z pisma skarżącego z dnia 19 czerwca 2023 r., działka otrzymała nr [...]. Przy czym, co istotne, zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, powierzchnia terenu, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy, nie ulega zmianie, przy czym dokumentów to potwierdzających w aktach sprawy brak. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla terenu, co ma fundamentalne znaczenie. Granice terenu określa załącznik graficzny do decyzji sporządzony na kopii mapy zasadniczej (ewidencyjnej). Dla tak określonego terenu sporządzona została analiza urbanistyczna i w konsekwencji ustalone zostały wskaźniki urbanistyczne. W ocenie Sądu art. 155 k.p.a. dopuszcza dokonanie na wniosek strony zmiany decyzji o warunkach zabudowy polegającej na uwzględnieniu zmiany numeracji działek, w związku z późniejszą zmianą układu geodezyjnego polegającą przykładowo na scaleniu dwóch działek czy też wtórnym podziale, o ile nie wiąże się to ze zmianą frontu terenu czy jego powierzchni i nie wpływa w żaden sposób na ustalone w decyzji wskaźniki urbanistyczne. W tej sprawie organ zatem błędnie przyjął, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna i nie wyjaśnił sprawy pod kątem tego, czy wnioskowana zmiana, sprecyzowana w piśmie z dnia 19 czerwca 2023 r., tj. o wskazanie, że zabudowa ma miejsce na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł., gmina Ż., dotyczy tego samego terenu, co pierwotna decyzja o warunkach zabudowy. Jeśli tak jest i jeśli zmiana ta polegać ma wyłącznie na zmianie numeru działki lub działek składających się na teren, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy, bez zmiany powierzchni i kształtu tego terenu, to zmiana taka jest w świetle art. 155 k.p.a. dopuszczalna. Kwestia tożsamości terenu wymaga jednak w ponownym postępowaniu wyjaśnienia, brak jest bowiem w aktach dokumentacji dotyczącej zmian geodezyjnych, na które powołuje się skarżący. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 1177 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się: 200 zł tytułem wpisu sądowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 960 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.