I OSK 2375/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 61/20 w sprawie ze skargi A.S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 czerwca 2020 r. oddalił skargę A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2019 r. w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 193 ust. 6a i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111, z późn. zm.), dalej: uwr, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z § 76 ust. 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1872, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego doszło do uznania, że organy wypełniły zobowiązania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 660/18) i prawidłowo określiły wysokość opłat za pobyt córki skarżących w Ośrodku Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. w okresie od [...] maja 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 i art. 170 ppsa przez przyjęcie, że związanie oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 660/18) oznacza, że rolą Sądu było jedynie zweryfikowanie czy organy zastosowały się do zaleceń i wskazań zawartych w ww. wyroku i pominięcie zarzutów naruszenia art. 193 ust. 6a uwr, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia wyroku z 25 października 2018 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez przyjęcie, że organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę uczyniły zadość wskazaniom zawartym w wyroku z 25 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia możliwości (zasadności) ponoszenia przez rodziców kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w sytuacji, gdy dziecko to fizycznie nie przebywa w tej placówce, a jednocześnie nie przebywa u rodziców. Jak wynika bowiem z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, córka skarżących w okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2013 r. nie przebywała w Ośrodku Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że córka skarżących w dniu [...] maja 2013 r. samowolnie oddaliła się z tego Ośrodka, w dniach [...] maja – [...] czerwca 2013 r. przebywała w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., w dniu [...] czerwca 2013 r. ponownie dokonała samowolnego oddalenia się, a postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] czerwca 2013 r. została tymczasowo umieszczona w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w S. Jednocześnie ze stanowiska skarżących wynika, że w tym czasie ich córka znajdowała się pod ich rzeczywistą opieką, to oni odwiedzali ja w placówce leczniczej oraz zapewniali jej odzież i przybory szkolne. Przed przystąpieniem do analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że sprawa opłaty za pobyt córki skarżących w placówce opiekuńczo-wychowawczej była już w przeszłości przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wyrokiem z 20 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 566/15, uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując, że kwestia określenia opłaty za pobyt w tego typu placówce może być rozpatrywana dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. Odstąpienie od ustalenia opłaty powoduje bowiem, że problematyka ustalenia wysokości tej opłaty staje się bezprzedmiotowa. Z kolei w orzeczeniu z 25 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 660/18, wskazał, że opłata za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie może mieć charakteru dowolnego i powinna odpowiadać co do zasady kosztom pobytu poniesionym przez taki ośrodek. W konsekwencji uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium w części dotyczącej określenia kosztów pobytu córki skarżących w ośrodku w okresie [...] maja – [...] sierpnia 2013 r. nakazał ustalenie wysokości kosztów poniesionych w tym okresie przez ten ośrodek w związku ze skierowaniem do niego córki skarżących. Wskazane powyżej orzeczenia wydane w rozpoznawanej sprawie powodują, że zarówno zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i niniejsze orzeczenie wydawane są w warunkach wskazanych w art. 153 i art. 170 ppsa. Zgodnie z tymi przepisami ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa). Jednocześnie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa). Jak wynika z uzasadnień przywołanych powyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w rozpoznawanej sprawie składy orzekające opowiedziały się za koniecznością ustalenia opłaty z tytułu pobytu córki skarżących w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym niezależnie od faktu, że w spornym okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2013 r. zainteresowana nie przebywała w tym ośrodku, z tym zastrzeżeniem, że ustalona opłata powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom poniesionym przez ten ośrodek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie sformułowanie zaleceń co do dalszego postępowania wskazuje, że skład orzekający na poprzednim etapie sprawy uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 193 ust. 6a uwr, stanowiący, że opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w tej pieczy przebywa u rodziców, nawet jeżeli stwierdzenie takie nie zostało wyraźnie zamieszczone w uzasadnieniu wyroku. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący, składając skargę rozpoznaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2018 r., jako jeden z zarzutów wskazali naruszenie przytoczonego powyżej przepisu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Tym samym nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, który stwierdził, że kwestia zastosowania art. 193 ust. 6a uwr nie była dotychczas przedmiotem rozstrzygania, w związku z czym ten aspekt nie korzysta z ograniczenia rozpoznania na podstawie art. 153 i art. 170 ppsa. Oznacza to, że działanie organów zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego o ustalenie kosztów poniesionych na córkę skarżących przez ośrodek w okresie [...] maja – [...] sierpnia 2013 r. z pominięciem argumentacji, że w tym okresie córka skarżących pozostawała pod faktyczną opieką skarżących czyniło zadość wytycznym sądu administracyjnego wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu. W konsekwencji powyższego nie można uznać, że zarzut naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 ppsa zasługiwał na uwzględnienie. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro bowiem składy orzekające na poprzednich etapach sprawy nie znalazły podstaw do zastosowania w niej art. 193 ust. 6a uwr, a postępowanie wyjaśniające miało na celu zbadanie wysokości kosztów poniesionych przez ośrodek opiekuńczo-wychowawczy w związku ze skierowaniem do niego córki skarżących w okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2013 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku zasadnie nie dokonywał samodzielnej oceny postępowania administracyjnego i działań organów administracji publicznej w zakresie badania czy córka skarżących w tym okresie przebywała u skarżących i nie ustalał możliwości zastosowania art. 193 ust. 6a uwr w zakresie pomniejszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej o koszty odpowiadające okresowi ewentualnego pobytu zainteresowanej u skarżących. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 193 ust. 6a i art. 194 ust. 1 uwr i art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w zw. z § 76 ust. 10 rozporządzenia, a także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa należało uznać za niezasadne. Na marginesie powyższych rozważań wypada jedynie zasygnalizować, że fakt przebywania córki skarżących poza ośrodkiem opiekuńczo-wychowawczym w okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2013 r. nie spełniał przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 193 ust. 6a uwr i pomniejszenie należnej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za ten okres. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny przepis ten dotyczy pobytu dziecka u rodziców, który nosi znamiona pobytu legalnego (por. S. Nitecki, A. Wilk, ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, teza 2 komentarza do art. 193, Lex on-line, czy K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Komentarz, wyd. II, teza 5 komentarza do art. 193, Lex on-line). Za pobyt taki z całą pewnością nie można uznać ewentualnego pobytu spowodowanego samowolnym oddaleniem się dziecka z placówki opiekuńczo-wychowawczej i związanych z tym konsekwencji, takich jak tymczasowe umieszczenie dziecka w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Nie budzi tez zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie organów, iż placówka, nawet podczas nieusprawiedliwionej nieobecności dziecka, musiała być w każdej chwili przygotowana na jego ewentualny powrót, musiała zapewnić obecność nauczycieli, terapeutów, a także zabezpieczyć wyżywienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.