II SA/Wr 86/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że odwołanie od decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia jest niedopuszczalne I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 17 października 2022 r. zmieniającej decyzję Miasta i Gminy L. z dnia 27 listopada 2019 r. (mylnie w petitum zaskarżonej decyzji SKO wskazano 2022 r.) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW i powierzchni zabudowy do 1,5 ha, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości W., gmina L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w toku postępowania w sprawie o zmianę decyzji środowiskowej, Burmistrz Gminy i Miasta L. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej w skrócie jako "RDOŚ) o wyrażenie opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny w sprawie oddziaływania na środowisko, a w razie stwierdzenia takiej potrzeby, o określenie zakresu raportu o odziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 1 września 2022 r. RDOŚ wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie w postanowieniu organ określił warunki realizacji przedsięwzięcia, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie jako "uioś"). Decyzją z dnia 17 października 2022 r. nr 1/2022 Burmistrz Gminy i Miasta L. zmienił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z dnia 27 listopada 2019 r. w części opisanej w sentencji decyzji, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i pozostałą część decyzji pozostawił bez zmian. Decyzję tę organ doręczył do wiadomości RDOŚ w dniu 21 października 2022 r. W terminie przepisanym do wniesienia odwołania RDOŚ, pismem z dnia 4 listopada 2022 r. RDOŚ wywiódł odwołanie od opisanej decyzji z dnia 17 października 2022 r., wskazując w jego treści, że organ nie uwzględnił w wydanym rozstrzygnięciu warunków wskazanych przez RDOŚ w opinii z dnia 1 września 2022 r. Stwierdzając niedopuszczalność przedmiotowego odwołania SKO w Jeleniej Górze przytoczyło stan faktyczny sprawy oraz powołując się na treść art. 127 § 1 kpa i art. 76 3a uioś uznało, że RDOŚ nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a wyłącznie organem uzgadniającym. Zdaniem Kolegium podstawy złożenia odwołania nie stanowi wskazany przez stronę art. 76 ust. 1 uioś. W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 76 ust. 1 uioś, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Natomiast stosownie do treści art. 78 ust. 8 regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wystąpienia, zmierzającym do weryfikacji ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ ten może również występować w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o ile wcześniej występował w takim charakterze w postępowaniu administracyjnym. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie RDOŚ nie był stroną postępowania, a wyłącznie organem opiniującym. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 wedle którego, organ administracyjny nie może być jednocześnie w jednym postępowaniu stroną i podmiotem współdecyzyjnym. SKO wskazało przy tym, że zgodnie z treścią art. 76 uioś RDOŚ jest uprawniony do skierowania w sprawie wystąpienia, którego treścią byłby w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jednakże żaden przepis ten nie pozwala mu na wniesienie odwołania w postępowaniu, w którym był jednocześnie organem współdziałającym. Stąd, wobec oczywistego braku legitymacji RDOŚ do wniesienia odwołania, Kolegium stwierdziło jego niedopuszczalność. Na powyższe postanowienie RDOŚ wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając mu naruszenie: - art. 76 ust. 1 uioś poprzez przyjęcie, że wystąpienie o którym mowa w tym przepisie obejmuje wyłącznie możliwość inicjowania postępowań nadzwyczajnych, służących kwestionowaniu decyzji ostatecznych, a nie przyznaje prawa do zaskarżenia decyzji jeszcze nieostatecznych, w drodze zwyczajnych środków zaskarżenia, podczas gdy termin "wystąpienie" jest pojęciem szerszym, co potwierdza użyte w przepisie sformułowania "w szczególności"; - art. 76 ust. 1 i ust. 8 uioś poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro w postępowaniu RDOŚ występował jako organ opiniujący i uzgadniający, to art. 76 ustawy nie stanowi podstawy do wniesienia środka zaskarżenia, podczas gdy taka interpretacja nie wynika z żadnego przepisu prawa; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a zamiast art. 127 ust. 1 k.p.a i wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, podczas gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie takiego postanowienia z uwagi na dokonanie przez skarżącego wystąpienia na podstawie art. 76 ust. 1 uioś, co z kolei powodowało nabycie przez skarżącego statusu analogicznego ze statusem strony postępowania; Z uwagi na wskazane uchybienia w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej "ppsa.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ppsa. Oceniając zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza Miasta I Gminy L. w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Kolegium uznało, że RDOŚ nie jest w przedmiotowej sprawie podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania, albowiem w toku postępowania wydał opinię w przedmiocie wnioskowanej zmiany decyzji środowiskowej. Zdaniem Kolegium, wobec niemożności łączenia ról procesowych, w sprawie w której RDOŚ występował jako organ współdecyzyjny, nie może już mu przysługiwać przymiot strony w postepowaniu, a zatem i prawo do złożenia środka odwoławczego. Zgodnie z art. 76 ust. 1 uioś, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W świetle treści cyt. przepisów nie ulega wątpliwości to, że co do zasady RDOŚ posiadał w niniejszej sprawie prawo skierowania wystąpienia. Problematyczne natomiast jest to, co należy rozumieć przez "wystąpienie" i na jakim etapie postępowania administracyjnego i do kogo może ono zostać złożone. Kolegium wyraziło niesłuszny pogląd, że wystąpienie mogło być skierowane jedynie do organu I instancji, czyli Burmistrza. Pogląd ten nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów, w szczególności art. 76 uioś, i Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w skardze. Jak wskazuje się w doktrynie ustawodawca posługuje się pojęciem "wystąpienie". Polska procedura administracyjna nie zna takiego instrumentu jak wystąpienie, a i sam prawodawca w komentowanym przepisie nie daje żadnych podstaw do bliższego ustalenia, co to jest za instrument procesowy. W wystąpieniu upatrywać można dwóch elementów - skargi i wniosku (podania) zmierzającego do wyeliminowania wadliwej decyzji, w szczególności do stwierdzenia jej nieważności. Pojęcie wystąpienia z pewnością jest szersze niż wniosek o stwierdzenie nieważności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że w szczególności wystąpienie może zawierać wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie jest zatem możliwe utożsamianie pojęcia wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nadto, jeżeli ustawa umożliwia organowi wzruszenie decyzji ostatecznej, to tym bardziej należy przyznać mu prawo zaskarżenia decyzji przed nabraniem przez nią waloru ostateczności. Celem wystąpienia jest nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. Widoczny zatem jest element skargowości. Wystąpienie może, ale nie musi, zawierać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Może też zawierać inne elementy, jak chociażby wniosek o wznowienie postępowania, a nawet wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji, oczywiście, pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek z Kodeksu postępowania administracyjnego." (vide B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010). Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro ustawodawca użył sformułowania "w szczególności", to niewątpliwie Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. II OSK 618/15 wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, aby uzyskać status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza (...) nie musiał skierować wystąpienia w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Burmistrza (...). Przepis art. 76 ust. 1 uioś przyznaje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wydanych przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy - niezależnie od tego, czy skierował wystąpienie w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Należy wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne jest ze swej istoty dwuinstancyjne i jeśli ustawodawca umożliwia RDOŚ złożenie w jego toku wystąpienia, to lege non distinguente może on to uczynić w toku całego postępowania administracyjnego. Prawidłowość zaprezentowanego stanowiska potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4634/21, który oddalając skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 885/20 (w którym to wyroku Sąd I instancji wyraził wprost stanowisko, że wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu I instancji) wskazał, że w świetle art. 76 ust. 1 uioś działania podejmowane przez organ ochrony środowiska powinny mieć odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie". Wystąpienie powinno być skierowane do właściwego organu, którego właściwość winna być zależna od charakteru wystąpienia. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia organu powołanego do ochrony środowiska, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ustawodawca dopuszcza możliwość skorzystania nawet z najdalej idącego w skutkach środka, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Oczywistym jest natomiast, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wybór działania - środka zaskarżenia powinien być uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których doszło w sprawie oraz etapu, na jakim znajduje się postępowanie administracyjne (środowiskowe). Reasumując NSA stanął na stanowisku, że na podstawie art. 76 ust. 1 uioś, regionalny dyrektor ochrony środowiska może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postepowania administracyjnego. Podobnie w analogicznych przypadkach orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (por. wyroki z dnia 16 listopada 2022 r. II SA/Bd 683/22, z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1383/21, z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1505/21, z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 560/20, II SA/Bd 541/20 oraz z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 885/20). Sąd w niniejszym składzie podziela w całości poglądy tam wyrażone, stąd przytoczona w niniejszym uzasadnieniu argumentacja powiela tą przedstawioną we wskazanych rozstrzygnięciach. Wskazać również należy, że nieuprawnione jest twierdzenie Kolegium, że fakt uprzedniego wydania przez RDOŚ opinii w sprawie, niweczy na przyszłość możliwość skorzystanie z uprawnienia z art. 76 ust.3 i zyskania legitymacji do wniesienia odwołania. Trzeba bowiem zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 uioś, w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, RDOŚ zazwyczaj będzie organem uzgadniającym. Zatem przyjęcie koncepcji prezentowanej przez Kolegium, niweczyłoby w ogóle sens przyznania temu organowi prawa do wystąpienia, czyli de facto zaskarżania wydanych w tych sprawach decyzji. Sąd zauważył również w petitum zaskarżonej decyzji błędne określenie daty wydania decyzji zmienianej przez decyzję pierwszej instancji (27 listopada 2022 r. zamiast 22 listopada 2019 r.), jednakże w świetle akt sprawy, niewątpliwe jest jakiego rozstrzygnięcia dotyczy zaskarżona decyzja pierwszej instancji, zatem uchybienie to w żaden sposób nie wpłynęło na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO. W tym stanie rzeczy Sąd zważył, że zaskarżone postanowienie należy uchylić stosownie do art. 145 § 1 pk 1 lit a i lit c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszej sprawie przez Sąd wykładnię przepisu art. 76 uioś oraz podejmie stosowne do tego rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej orzeczono zaś w oparciu o art. 200 p.p.s.a.