III SA/Po 748/23

SENTENCJA Dnia 9 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Protokolant : Sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi U. P., E. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 17 lutego 2023 roku sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...], działając z upoważnienia Spółki [...] sp. z o.o. wniosła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla swojego mocodawcy na szczególne korzystanie z wód, jakim jest wprowadzenie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Do wniosku załączono operat wodnoprawny, uproszczony wypis z rejestru gruntów, zaświadczenie o przeznaczeniu terenu. W dniu 28 lutego 2023 roku wezwano stronę do przedłożenia m.in. oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana, załącznika graficznego w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane, oryginału lub uwierzytelnionej kopii zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych lub obowiązującą w dniu złożenia wniosku umowę obejmującą zobowiązanie do odbioru ścieków. W odpowiedzi na wezwanie strona ustosunkowała się do wezwania, przy czym w zakresie przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji przedłożyła pismo z Urzędu Gminy D. i wniosek pełnomocnika o uwzględnienie dokumentacji z postępowania [...] W dniu 20 marca 2023 roku organ Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] wezwał wnioskodawcę do przedłożenia oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. Ponownie wezwano też o aktualną zgodę właściciela urządzeń w związku konkretnymi wskazanymi substancjami szkodliwymi. Strona ponownie złożyła uzupełnienie przedkładając decyzje o warunkach zabudowy wydane dla zakładu [...] Sp z o.o. oraz oryginał aktualnej zgody właściciela urządzeń. Decyzją dnia 9 maja 2023 roku, o nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] Zarząd Zlewni w P. udzieliło Spółce [...] sp z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj. wprowadzenie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu - Zakładu Usług Komunalnych sp. z o.o. w [...] ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. W pkt II ustalono warunki korzystania z wód tj. wprowadzenie ścieków pochodzących z terenu zakładu zlokalizowanego przy ul. [...] w S. do urządzeń kanalizacyjnych w S., należących do Zakładu Usług Komunalnych w D. . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że opierając się na treści art. 389 pkt 2 , art.16 pkt 64 i art. 407 ust.1 i 2 ustawy - Prawo wodne wnioskodawca przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, a zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 407 ust.2 pkt 2 oraz załącznik graficzny, o którym mowa w art. 407 ust.2 pkt 2a Prawa wodnego nie były wymagane. Zdaniem organu nie było też wymagane uzyskanie oceny wodnoprawnej dla wnioskowanego zamierzenia. Nie zaistniały też warunki określone w art.396 ust.1 ustawy- Prawo wodne. Dalej wskazano w uzasadnieniu, że planowane przedsięwzięcie nie narusza ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy, nie znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a z uwagi na lokalizację i rodzaj przedsięwzięcia nie będzie naruszało ustaleń programu ochrony wód morskich, ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych oraz ustaleń planu lub programu rozwoju śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. W zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia nie występują formy ochrony przyrody utworzone lub ustanowione na podstawie ustawy - O ochronie przyrody. Zostaną zachowane i objęte zgodą Zakładu Usług Komunalnych dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń dla substancji szczególnie szkodliwych. Całość załączonej przez wnioskodawcę dokumentacji spełnia wymagania formalne i merytoryczne. Strona w dniu 7 czerwca 2023 roku złożyła odwołanie od tej decyzji. Podniosła w nim, że naruszono wobec niej procedurę administracyjną tj. art. 10 Kpa poprzez brak zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu. Zarzuciła też organowi naruszenie konstytucyjnego prawa własności tj. należącej do strony działki o nr ewid. [...]. Podkreśliła, że wnioskodawca nie uzyskał na terenie działki skarżących służebności dla swojej inwestycji. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 roku, o nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, nie naruszono więc praw strony w zakresie prowadzonego postępowania. Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji, nie narusza prawa własności i uprawnień wobec tych nieruchomości i urządzeń ,a wnioskodawca uzyskał zgodę właściciela urządzeń kanalizacyjnych. Pozwolenie wydane zostało na odprowadzanie ścieków istniejącym przyłączem, a do wniosku o wydanie pozwolenia nie załącza się umowy z właścicielem nieruchomości na której znajduje się wpięcie, ale obowiązującą na dzień złożenia wniosku umowę obejmującą zobowiązanie do odbioru tych ścieków z właścicielem tych urządzeń. Dalej organ wskazał, że w toku postępowania nie zostały ujawnione okoliczności przewidziane w art. 399 ustawy- Prawo wodne w związku z art.396 tej ustawy mogące skutkować odmową udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Odniesiono się do zarzutu naruszenia własności działki nr [...]. Podkreślono, że organy administracji w postępowaniach w sprawie pozwoleń wodnoprawnych nie przesądzają o prawach właścicielskich, a jedynie o możliwości korzystania z wód czy wykonania urządzenia wodnego z punktu widzenia prawidłowej gospodarki wodnej. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzuciła naruszenia art. 407 ust.2 pkt 3 i 5 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie decyzji pomimo braku załączenia warunków zabudowy do planowanej inwestycji, naruszenie art. 7 Kpa poprzez tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego, naruszenie art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej, pomimo braku spełnienia warunków formalnych określonych enumeratywnie przez ustawę, naruszenie art. 8 Kpa poprzez niewłaściwą ocenę dowodów .W uzasadnieniu podkreślono, że wnioskodawca nigdy nie złożył wniosku o warunki zabudowy dla kanalizacji ściekowej. W toku postępowania przed sądem strona złożyła dodatkowe pismo, w którym wskazała, że żadna z objętych wnioskiem działek nie ma opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego, więc bezwzględnym jest załączenie decyzji o warunkach zabudowy. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko, podnosząc, że konieczność legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy winna być oceniania w oparciu o art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadmienić, że w myśl art. 15 k.p.a., na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy w jej całokształcie i wykazania, że wynika ono z przeprowadzonej analizy. Rację ma skarżąca podnosząc, że strona nie uzupełniła braków, o które zwracał się organ w toku postępowania o wydanie zezwolenia wodnoprawnego w dniach 28 lutego i 30 marca 2023 roku, bowiem pomimo dwukrotnego wezwania nie załączyła decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla kanalizacji ściekowej, w tym także dla działek dla działek [...] i [...], które to działki wskazano w załączniku do wniosku o wydanie pozwolenia. W pierwszej odpowiedzi na wezwanie, strona przywołała jedynie sygnaturę postępowania [...] jako zawierającego wymaganą decyzję o warunkach zabudowy. Organ zauważając dalsze braki w tym zakresie poinformował w wezwaniu z dnia 20 marca 2023 roku, że w postępowaniu [...] wydano decyzję z dnia 10 lutego 2017 roku o ustaleniu warunków zabudowy , ale kanalizacji deszczowej, co zdaniem organu nie było wypełnieniem braków wniosku. Pomimo powyższych wątpliwości organ wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, bez wyjaśnienia tej kwestii. Za zasadny należy więc uznać argument skarżącej zawarty w skardze, że pomimo dwukrotnego wezwania , spółka załączyła do akt wyłącznie decyzje o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku biurowego, ogrodzenia, budowy hali magazynowej, budynku dla zabudowy rozdzielnic niskiego napięcia, ale nie dla kanalizacji ściekowej i z akt nie wynika, że taki wniosek składała. W aktach widnieje jedynie cyt. wyżej decyzja o warunkach zabudowy z dnia 10 lutego 2017 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji deszczowej na terenie m.in. działki będącej własnością skarżących, ale nie dla kanalizacji ściekowej. Należy podkreślić, że w decyzjach obu instancji wskazano, że strona ubiega się o odprowadzanie ścieków z terenu zakładu, w tym w granicach działek [...] i [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał jedynie ,że wnioskodawca uczynił zadość wezwaniu organu w kwestii kompletności i dokumentacji załączonej do wniosku, co pozostaje w sprzeczności z opisanym wyżej przebiegiem postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w aktach widnieje decyzja z 21 listopada 2017 roku, mocą której udzielono wnioskodawcy pozwolenia na wprowadzenie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych z terenów działek [...],[...],[...],i [...], czyli bez działki [...]. W dacie więc wydania pierwotnej decyzji o odprowadzeniu ścieków również nie było w obrocie decyzji o ustaleniu lokalizacji ustaleniu warunków zabudowy dla działki [...] pomimo, że wyszczególniono ją jako miejsce powstawania ścieków przemysłowych i bytowych. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania, stwierdzając jedynie ,że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i wskazując jedynie na pozytywne warunki uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bez odniesienia do konieczności uzyskania decyzji lokalizacyjnej i oceny oddziaływania na środowisko. W tej ostatniej kwestii, w aktualnym stanie prawnym zaaprobować należy pogląd, że przy kwalifikowaniu przedsięwzięć do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie można opierać się wyłącznie na oświadczeniu osoby zainteresowanej w zrealizowaniu inwestycji. Należy odnosić ją do konkretnej inwestycji planowanej przez inwestora i winno być ono ocenianie każdorazowo oraz znajdować odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Organy obu instancji nie dokonały własnych ustaleń i oceny zgodności pozwolenia z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a poprzestały jedynie na informacjach zawartych w operacie wodnoprawnym i ogólnym stwierdzeniu, że przedłożony operat wodnoprawny wraz z załącznikami i uzupełnieniami zawiera wszelkie dane wymagane przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji zaakcentował jedynie treść art.396 ust.1 Prawo wodne podnosząc, że teren i rozmiar planowanej inwestycji nie narusza wskazanych w tym przepisie wymogów, a załączona dokumentacja spełnia wymagania określone w art.408 i 409 ustawy- Prawo wodne. Także organ II instancji pozostawił te kwestie bez rozpoznania, wskazując jedynie, że strona spełniła warunki wydania zezwolenia, bez jednakże szczegółowego odniesienia tak wobec kwestii uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. ppkt 2 i 3 art. 407 pkt 2 ustawy- Prawo wodne. Z zaskarżonej decyzji nie wynika czy i w jaki sposób wnioskodawca spełnił wszystkie wymogi określone w art. 407 Prawa wodnego , zwłaszcza w świetle nie uzupełnionych braków formalnych wniosku. Strona od początku trwania postępowania wskazywała też na istotną kwestię, a mianowicie fakt ,że na mocy umowy przesyłu urządzenia kanalizacyjne stanowiące własność przedsiębiorstwa znajdują się na terenie nieruchomości skarżących. Zakład występował wprawdzie o warunki zabudowy dla kanalizacji deszczowej, także dla działki [...],ale taka kanalizacja zdaniem strony skarżącej nigdy nie została wybudowana. Istniała jedynie kanalizacja ściekowa, dla której ustanowiono służebność przesyłu. Z decyzji z dnia 21 listopada 2017 roku o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na rzecz [...] Sp z o.o. wynika, że wystąpiono o zgodę na szczególne korzystanie z działek [...],[...],[...] i [...], dla których uprzednio występowano o ustalenie warunków zabudowy dla kanalizacji deszczowej, jednak wniosek ten nie obejmował działki [...]. W uzasadnieniu zaś tej decyzji wskazano, że ścieki odprowadzane są do urządzeń kanalizacyjnych przy ul. [...] , tj. do działki [...].Co więcej – podano w tym uzasadnieniu, że wnioskodawca posiada zgodę właściciela kanalizacji tj. ZUK w D. , udzieloną w dniu 5 września 2017 roku. Skoro tak, to należy przyjąć ,że służebność przesyłu ustanowiono dla inwestycji już istniejącej, a nie nowo budowanej. Służebność przesyłu jest służebnością o charakterze czynnym, na jej podstawie przedsiębiorca przesyłowy pozyskuje uprawnienia do korzystania z cudzej nieruchomości. Treść służebności przesyłu nie została szczegółowo sprecyzowana przez ustawodawcę, który nakazuje ją ustalać pod kątem przeznaczenia urządzeń przesyłowych, a konkretyzowanie treści służebności następuje przy jej ustanowieniu. W konkretnym przypadku treść służebności może być określana szczegółowo (poprzez szczegółowe wyliczenie uprawnień przedsiębiorcy), a niekiedy następuje to poprzez ogólne odwołanie się do przeznaczenia urządzeń przesyłowych. Organy w zaskarżonej decyzji pomimo akcentowania przez stronę w toku postępowania kwestii istniejącej służebności pominęły te kwestie i nie rozważyły zakresu ustanowionej służebności z udzieleniem zezwolenia na szczególne korzystanie z wód. Strona w piśmie procesowym ,złożonym już w postępowaniu przed sądem załączyła jedynie fragment aktu notarialnego z dnia 11 stycznia 2017 roku , w którym w § 8 ustalono nieodpłatną i na czas nieoznaczony służebność przesyłu w zakresie wszelkich urządzeń, w tym kanalizacyjnych i wodociągowych oraz w zakresie ich przebudowy, a także polegającą na prawie dostępu dla przeprowadzenia konserwacji, napraw i wymiany urządzeń. Zestawiając treść tych zapisów z niespornymi ustaleniami o istniejącej już sieci należy podkreślić, że na treść służebności przesyłu składają się uprawnienia do posadowienia urządzeń przesyłowych na cudzej nieruchomości, ich utrzymywania, eksploatacji i konserwacji, a ponadto usuwania awarii związanych z urządzeniami przesyłowymi przez pracowników przedsiębiorcy. Prawo do dodatkowych ingerencji w istniejącą sieć, jak np. określone w decyzji i operacie wodnoprawnym , jeżeli nie zostało zastrzeżone przy powstaniu służebności, nie stanowi treści służebności. Organ kwestie te pozostawił poza oceną, co również narusza obowiązek wyczerpującego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza w świetle konsekwentnie podnoszonych przez stronę argumentów o ustanowieniu służebności dla ZUK w D. , a nie podmiotu trzeciego. Zadaniem organu będzie rozważenie argumentów strony skarżącej odnoszących się do specyfiki służebności przesyłu w oparciu o całość materiału dowodowego, w tym także całego , kompletnego aktu notarialnego . Zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 P.w., wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. W ocenie sądu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny zgodności pozwolenia z pkt 7 ust.1 art. 396 - Prawo wodne. Nieścisłość uzasadnienia zaskarżonych decyzji i brak odniesienia do przepisów prawa materialnego w aspekcie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy świadczy o naruszeniu przez orzekające organy przepisów Kpa. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., jak również narusza wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść art. 107 § 3 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania co do okoliczności i faktów wymagających ponownej analizy, a wyniki przedstawi w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu odpowiadającym przesłankom z art. 107 §3 Kpa. W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy wystarczające było uchylenie zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję .O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a .