II OSK 1401/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 480/20 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 marca 2020 r. nr IR.I.7840.4.6.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 480/20 oddalił skargę B. F. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 marca 2020 r., znak: IR.I.7840.4.6.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. F., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a.", poprzez oddalenie skargi i w jego wyniku brak uchylenia zaskarżonej decyzji w skutek błędnego uznania, że w toku postępowania administracyjnego organy nie naruszyły wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego oraz poprzez niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, co przejawiło się w tym, że: - Sąd zaaprobował ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny, w oparciu o nieaktualną mapę geodezyjną z 2014 r., która nie obrazuje rzędnych wysokości obniżonego przez inwestora terenu ani też faktycznych granic nieruchomości oznaczonej działką nr [...] jak również w aktach sprawy zalega decyzja nr 941/2019 Starosty Powiatowego z dnia 21.05.2019 r. znak: B-I.6740.41.41.2019 bez stanowiących jej integralną część załączników, tj. projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego czy instalacji geotechnicznej, co przejawiło się w tym, że Sąd uznał, że poza obrysem inwestycji nie przewidziano zmian ukształtowania terenu w stosunku do stanu istniejącego; - Sąd zaaprobował stan taki, że zarówno organ I jak i II instancji, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu wznowieniowym o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co spowodowało błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości skarżącej; - usankcjonowana została przez Sąd zaskarżona decyzja, która została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, przy zaniechaniu przez organy administracji przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz opinii biegłego, w sytuacji gdy dla rozpatrzenia niniejszej sprawy wymagana była wiedza specjalna oraz przy pominięciu dowodów w postaci zdjęć obrazujących zakres prac ziemnych wykonywanych przez inwestora; - arbitralnym, jednostronnym i nie odnajdującym w zgromadzonym materiale dowodowym stwierdzeniu przez Sąd, że nie zostały zakłócone stosunki wodne w rozpoznawanej sprawie, podczas gdy ani Sąd, ani żaden z organów nie dysponował stosownym dowodem pozwalającym na poczynienie powyższych ustaleń, jak również stwierdzeniem Sądu, że ogrodzenie zostało wykonane przez inwestora; - uwzględnieniu przez Sąd, że odległość usytuowania budynku planowanej inwestycji wskazana w projekcie budowlanym jest dwa razy większa niż wymagają tego przepisy budowlane to okoliczność ta nie może w jakikolwiek sposób ograniczać zagospodarowania działki skarżącej. Wobec powyższego, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 marca 2020 r., znak: IR.I.7840.4.6.2020, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 22 stycznia 2020 r., nr 137/2020, odmawiającą uchylenia, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ostatecznej decyzji własnej z dnia 21 maja 2019 r., nr 941/2019 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową oraz budowę murów oporowych na działce nr [...] w [...], gm. [...]. Powodem odmowy uchylenia decyzji z dnia 21 maja 2019 r. we wznowionym postępowaniu było stwierdzenie przez organ, że nie zachodzą podstawy do jej uchylenia z przyczyn wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia 21 maja 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że jest właścicielką działki nr [...] w [...], bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, a na nieruchomości inwestycyjnej prowadzone są prace budowlane polegające na wykonaniu głębokich, ciągnących się wzdłuż granicy działki wykopów. W sprawie należy więc rozstrzygnąć, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 21 maja 2019 r. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (zgodnie z brzmieniem tego przepisu w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji). Z powyższego wynika, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które wynikają z konkretnego przepisu prawa dają podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1085/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, kwestię interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do inwestycji, której dotyczyła decyzja Starosty Kieleckiego z dnia 21 maja 2019 r., tj. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami oraz budowy murów oporowych na działce nr [...] w [...], gm. [...]. Z projektu zagospodarowania działki (k. 37), sporządzonego na kopii mapy do celów projektowych wynika, że projektowany budynek mieszkalny w największym zbliżeniu znajduje się w odległości 9,04 m, a mur oporowy w odległości około 4,80 m od granicy działki skarżącej (nr [...]). Inwestycja nie powoduje zmiany stanu wody na gruncie, ani zmiany kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wody opadowe nie są odprowadzane na teren sąsiednich działek (tom I – Zagospodarowanie terenu, k. 35). Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja nie będzie oddziaływała na działkę skarżącej (k. 38 - 42 projektu budowlanego – Określenie obszaru oddziaływania obiektu wraz z załącznikiem graficznym). W rozpoznawanej sprawie należało podzielić ocenę organów, jak i Sądu I instancji, że inwestycja będąca przedmiotem kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 21 maja 2019 r. nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Skarżąca nie wskazała na konkretne okoliczności, poparte przepisami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości będącej jej własnością w wyniku realizacji budynku mieszkalnego i murów oporowych. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do twierdzenia, że realizacja spornej inwestycji spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], a tym samym, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 21 maja 2019 r. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).