I OSK 1903/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 656/19 w sprawie ze skarg R.G. i J.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2018 r. nr 3147/2018 w przedmiocie udzielenia zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 656/19 oddalił skargi R.G. i J.G. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 lipca 2018 r., nr 3147/2018 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 10 kwietnia 2018 r. nr 276/GM/2018 o udzieleniu Gminie S. zgody na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [..] o pow. 0,0103 ha, dz. nr [..] o pow. 0,0103 ha i dz. nr [..] o pow. 0,0123 ha, wywłaszczonej na rzecz ww. gminy decyzją z 12 marca 2018 r. i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej: u.g.n.) mając na względzie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; 2. niezastosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm., dalej: Konstytucja RP) przez dopuszczenie do udzielenia zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przy niespełnieniu warunków wskazywanych w art. 122 ust. 1 u.g.n. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z tym, że Sąd miał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie wskazywanych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 u.g.n. "mając na względzie" art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wadliwość postawionego zarzutu, który nie wskazuje na formę naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna nie precyzuje, o którą z tych postaci naruszenia chodzi. Brak jest w uzasadnieniu wskazania na naruszone dyrektywy interpretacyjne, co wyklucza analizę zarzutu jako skierowanego przeciwko przyjętej wykładni. Użyte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty pozwalają przyjąć, że skarżący kasacyjnie wskazuje na brak podstaw do zastosowania tego przepisu, czyli jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy błędu subsumpcji, wymaga wykazania braku korelacji między przyjętymi w drodze wykładni przesłankami, a stanem faktycznym. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie może jednak być jednocześnie formułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń dowodowych. Brak jest w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skierowanego przeciwko ustaleniom faktycznym i naruszenia adekwatnych przepisów k.p.a. Nie jest bowiem jasne, jaką rolę ma pełnić zwrot "mając na względzie", użyty w skardze kasacyjnej w celu połączenia zarzutu naruszenia art. 122 ust. 1 u.g.n. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie postawiono odrębnego zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 u.g.n. dotyczy jego niewłaściwego zastosowania w okolicznościach sprawy przyjętych przez organy administracji i Sąd I instancji, nie obejmuje zaś zarzutu zaniechania czynności dowodowych i wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych (w tym zakresie nie postawiono bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania). Tylko takie rozumienie postawionego zarzutu otwiera drogę do jego rozpoznania. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 122 ust. 1 u.g.n. nie jest jednak uzasadniony. Po pierwsze, do oceny podstaw do zastosowania tego przepisu nie mogą służyć okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, takie jak faktyczne podjęcie czynności przez inwestora, inicjatywa wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji czy zarzucana bierność w ubieganiu się o pozwolenia na budowę lub brak środków w budżecie na realizację celu wywłaszczenia. W przypadku zwłoki lub rezygnacji z realizacji celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, przepisy ustawy znają odpowiednie środki prawne służące ochronie praw osoby wywłaszczonej. W odniesieniu do decyzji z art. 122 u.g.n. nie mają także znaczenia przesłanki i zasadność samego wywłaszczenia. Dopuszczalność wywłaszczenia była przedmiotem kontroli w postępowaniu wywłaszczeniowym, które skarżący poddali kontroli sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 lutego 2020 r., I SA/Wa 657/19 oddalił skargę w zakresie dotyczącym wywłaszczenia i nadania decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd administracyjny kontroluje decyzję wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania, a nie okoliczności ewentualnie zaistniałych następczo. Decyzja z art. 122 ust. 1 u.g.n. może być wydana po uprzednim wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, która służy nabyciu tytułu prawnego do nieruchomości, warunkującego następnie uzyskanie ewentualnego pozwolenia na budowę. Na etapie wywłaszczenia ustawodawca nie wymaga od inwestora dysponowania funduszami na realizację inwestycji, w tym zakresie argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej pozbawione są zatem znaczenia. Poza zakresem sprawy są także kwestie związane ze znaczeniem drogi dla obsługi komunikacyjnej terenu, o takim przeznaczeniu terenu rozstrzygnięto w planie miejscowym, którego postanowienia stanowią akt prawa miejscowego i nie podlegały kontroli w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazano, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma na celu umożliwienie objęcia posiadania nieruchomości i umożliwienia inwestorowi przystąpienia do realizacji celu publicznego. Zasadnie w sprawie oceniono, że przystąpienie do realizacji inwestycji związanej z obsługą komunikacyjną terenu ma walor zarówno społeczny, jak i gospodarczy, poprawa warunków komunikacyjnych może być kwalifikowana jako związana z bezpieczeństwem, jak też zaspokajaniem bieżących potrzeb zbiorowości, przez co mieści się w kategorii interesu społecznego. Pod adresem uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie postawiono przy tym zarzutu w skardze kasacyjnej. Jeżeli natomiast chodzi o zasadność zastosowania art. 122 ust. 1 u.g.n. w okolicznościach sprawy, to należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis umożliwia niezwłoczne przystąpienie do realizacji celu publicznego w sytuacji, gdy z jakichś względów sama decyzja o wywłaszczeniu nie może być jeszcze wykonywana (tak E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 122). Z tego względu należy brać pod uwagę regulację art. 9 u.g.n., regulującego wykonanie decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach, o których mowa w przepisach działu III u.g.n., z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a u.g.n., wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W przypadku decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji (decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z 12 marca 2018 r.), nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, co w przypadku decyzji nieostatecznej umożliwiało inwestorowi jej wykonywanie przed uzyskaniem przymiotu ostateczności (i jak wyżej zaznaczono, zasadność zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności została potwierdzona przez sąd w prawomocnym wyroku I SA/Wa 657/19). Utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z 8 maja 2018 r. została jednak zaskarżona do sądu administracyjnego. Wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 122 ust. 1 u.g.n. został złożony 6 kwietnia 2018 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej dacie pozostawała w obrocie prawnym decyzja o wywłaszczeniu z 12 marca 2018 r. opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, co dawało inwestorowi tytuł do jej wykonywania, w tym objęcia w posiadanie (jako jednego z uprawnień właściciela), zatem wydanie decyzji Starosty z 10 kwietnia 2018 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie było konieczne ze względu na przesłanki zastosowania art. 122 ust. 1 u.g.n. Sytuacja ta uległa jednak zmianie na etapie orzekania w sprawie przez organ odwoławczy, albowiem decyzja Wojewody z 8 maja 2018 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego, co odnotowano w uzasadnieniu decyzji Wojewody z 27 lipca 2018 r. w przedmiocie zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W tej sytuacji zastosowanie znalazł przepis art. 9 u.g.n., ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nie podlegała wykonaniu ze względu na wniesienie skargi do sądu. Przepis art. 122 ust. 1 u.g.n. służy w szczególności możliwości uzyskania przez inwestora możliwości wejścia w posiadanie nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu wywłaszczenia, jeżeli przemawiają za tym wskazane w tym przepisie przesłanki. Skoro nie postawiono w skardze kasacyjnej zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych i pod adresem uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz jej argumentacji, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 122 ust. 1 u.g.n. we wskazanych okolicznościach faktycznych nie mógł odnieść skutku. Nie ma podstaw do uznania, że w sprawie został naruszony art. 45 ust. 1 Konstytucji, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów wskazujących na niesprawiedliwe, niezależne i stronnicze działanie Sądu I instancji, nie świadczy o tym brak akceptacji dla stanowiska Sądu I instancji. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi także zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Również ten zarzut dotknięty jest pewną wadliwością, albowiem przepis art. 134 p.p.s.a. ma złożoną strukturę i dzieli się na dwa paragrafy, zawierające odmienne normy. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej formalnie nie wskazano, która z nich została naruszona, to w oparciu o uzasadnienie zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przedmiotem zaskarżenia jest art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodne z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, co w sprawie nie ma zastosowania). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę wykraczając poza granice sprawy czy ograniczył się do rozpoznania zarzutów skargi. Przepis ten nie służy do kwestionowania oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd I instancji. Jak już przy tym nadto wyżej wskazano, kontrola decyzji dokonywana była przez Sąd I instancji wedle stanu faktycznego i relewantnego dla sprawy stanu prawnego, istniejących w dacie jej wydania. Zasadność budowy drogi czy środki finansowe na jej realizację lub legalność działań podjętych na nieruchomości po jej zajęciu do takich nie należą. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.