II OSK 2012/19

SENTENCJA Dnia 29 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 248/18 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 248/18, po rozpoznaniu skargi M. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt IV), zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt V). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. M. K. wystąpiła do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] wezwał stronę do przedłożenia - w terminie 7 dniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tytułu prawnego do zajmowanego lokalu informując, że tytułem takim nie może być umowa użyczenia lokalu, chyba że użyczającym jest jej zstępny, wstępny, rodzeństwo, małżonek, rodzice małżonka. Cudzoziemka w dniu [...] czerwca 2018 r. dostarczyła dokument zatytułowany "Umowa najmu". Pismem z [...] czerwca 2018 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wskazał, że dostarczony przez cudzoziemkę dokument nie mógł być uznany za tytuł prawny do lokalu, gdyż nie jest on umową najmu, a ma charakter umowy użyczenia, przy czym osoba użyczająca nie jest spokrewniona z cudzoziemką. Pismem z [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenie, zarzucając organowi bezpodstawne pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania. Podniósł, że stanowisko organu nie zawierało w istocie uzasadnienia oraz że może jedynie domyślać się, iż powodem przyjęcia przez organ, że strona nie uzupełniła braku formalnego było uznanie, iż przedłożona umowa miała charakter nieodpłatny. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, bowiem strony oznaczyły czynsz najmu - najemca został obciążony obowiązkiem zapłaty "[...]". Zgodnie z art. 659 § 1 k.c. czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju. Organ [...] grudnia 2018 r. przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców [...]. Strona, działając przez pełnomocnika, pismem z [...] listopada 2018 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody [...]. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, stwierdzenie bezczynności organu, przyznanie od organu na rzecz skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty [...] zł oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu ponowił zarzuty podniesione w ponagleniu, argumentując, że organ nie miał podstaw do uznania, iż przedłożona przez stronę [...] czerwca 2018 r. umowa najmu jest w istocie umową użyczenia i nie spełnia warunków uznania jej za tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 219 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie jak i skargę do sądu administracyjnego co prawda tego samego dnia, jednak z powyższego nie można wywodzić, jak czyni to organ, że nie wyczerpano środków zaskarżenia. Kontroli sądu nie jest poddane rozstrzygnięcie ponaglenia. Samo skorzystanie przez stronę z tego środka otwiera jej drogę do sądu, bez względu na to czy środek ten został już rozpoznany w trybie administracyjnym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że złożenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. W świetle powyższego wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, jest dopuszczalna, ponieważ skarżąca spełniła warunki wynikające z art. 52 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ pozostawał w bezczynności już w okresie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącą ([...] lutego 2018 r.) a wezwaniem jej do przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Przez [...] miesiące organ nie podejmował bowiem żadnych czynności procesowych. Zdaniem Sądu, już na tym etapie organ dopuścił się bezczynności. Wskazał również, że nie znajduje uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie decyzji i pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania - co również należy kwalifikować jako bezczynność organu. Uznanie bowiem przez organ, iż przedłożony przez skarżącą dokument umowy, określony w tytule jako "Umowa najmu" nie mógł być, ze względu na swoją treść, uznany za tytuł prawny skarżącej do lokalu mieszkalnego. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest możliwe tylko w razie nieuzupełnienia braków formalnych podania. Skarżąca natomiast przedłożyła dokument, który w jej ocenie stanowił tytuł prawny do lokalu, przez co dopełniła formalnego warunku wyrażonego w wezwaniu. Odmienna ocena merytoryczna wartości tego dokumentu, a w konsekwencji odmienna cywilnoprawna kwalifikacja umowy przez organ, jest elementem badania spełnienia materialnoprawnych przesłanek udzielenia zgody i w związku z tym może również prowadzić tylko do odmowy wydania zezwolenia, a nie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Znalazło to zresztą wyraz w polemice zawartej odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę, która sprowadza się do prezentacji różnych stanowisk co do charakteru stosunku cywilnoprawnego łączącego strony umowy, a które to argumenty nie odnoszą się do braków formalnych podania, o jakich mowa w art. 64 k.p.a. Nieuzasadnione i spowodowane błędnym rozumieniem przesłanek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. było pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania, co doprowadziło do tego, że skarżąca bez własnej winy nie otrzymała rozstrzygnięcia merytorycznego w swojej sprawie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. W skardze kasacyjnej od wyroku z 21 marca 2019 r. Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a oraz w związku z art. 37 § 1 k.p.a. przez nie odrzucenie skargi M. K. z dnia [...] listopada 2018 r. na bezczynność Wojewody [...] i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżąca złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie na bezczynność, które wpłynęło do Wojewody [...] w tym samym dniu co skarga kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, tj. [...] listopada 2018 r. W konsekwencji spowodowało to, że organ nie tylko nie miał możliwości zapoznania się z treścią ponaglenia, tym bardziej rozpatrzenia go przed wpłynięciem skargi do organu i nie miał możliwości, przekazania ponaglenia do organu wyższego stopnia. Zdaniem Wojewody za prawidłowe należy uznać stanowisko, że do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. "wyczerpania środka zaskarżenia" w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast sam wpływ ponaglenia do organu administracji, a tym bardziej wpłynięcie ponaglenia i skargi do organu w tym samym dniu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Analiza podstaw skargi kasacyjnej wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. do "wyczerpania środka zaskarżenia" dojdzie w sytuacji gdy ponaglenie i skarga na bezczynność zostaną wniesione tego samego dnia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na bezczynność organu. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia [...] czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r., I OZ 854/13). Stanowisko to pozostaje nadal aktualne. Wbrew argumentacji wyrażonej przez Wojewodę [...] brak jest przesłanek do formułowania poglądu, że dla skuteczności złożenia skargi konieczne jest nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny jest upływ terminu potrzebny na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nadmierną wagę położono na brak możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, że organ ma zapewniony termin miesięczny na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy – nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona, po złożeniu ponaglenia, musiała czekać na jego rozpoznanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby intencją ustawodawcą było uzależnienie możliwości wniesienia skargi na bezczynność od rozpoznania ponaglenia to taki wymóg zostałby wprowadzony wprost w ustawie. To samo dotyczy terminu do wniesienia skargi. Zauważyć również należy, że środki prawne jakie może zastosować organ rozpoznający ponaglenie nie są tożsame ze środkami, które stosuje sąd administracyjny. Organ nie może, w szczególności, wymierzyć grzywny lub przyznać na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarga na bezczynność może być zatem wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 854/13). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie jest warunkiem do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. II OSK 2654/13; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Reasumując należy uznać, że skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie więc ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika aby strona najpierw złożyła skargę na bezczynność a potem ponaglenie. Na obu dokumentach widnieje prezentata, z której wynika jedynie data ich złożenia. Brak jest wskazania godziny złożenia tych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że obie czynności zostały dokonane tego samego dnia. Nie wynika natomiast, aby czynności tych dokonano w nieprawidłowej kolejności. Biorąc powyższe na uwadze, nie można przyjąć, że warunek uprzedniego wniesienia ponaglenia w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że do dnia rozpoznania przez sąd skargi na bezczynność organ nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że rozpoznał ponaglenie. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności jedynego zarzutu skargi kasacyjnej, który dotyczył dopuszczalności wniesienia ponaglenia i skargi na bezczynność tego samego dnia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.