II OSK 2289/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 941/20 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr K-AP-2.7840.110-13.2019.AN w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na rzecz B. G. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 941/20, w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w S. (dalej Spółka) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej Wojewoda) z dnia 19 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Wnioskiem z dnia 20 maja 2016 r., zmienionym w dniu 30 czerwca 2016 r., Spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "[...]" na działkach nr [...] obręb ewidencyjny B., gmina B. Starosta Koszaliński decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego uznając, że projekt budowlany nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, techniczno-budowanych jak i ustaleń decyzji środowiskowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256; dalej k.p.a.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020. 1333; dalej p.b.), uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Spółka zaskarżyła tę decyzję do WSA w Szczecinie. Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że inwestor występując o pozwolenie na budowę legitymował się decyzją Wójta Gminy B. z dnia 17 lutego 2016 r., zmienioną w dniu 29 września 2016 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Spór sprowadza się do tego, czy zasadnie organ II instancji uznał, że inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę jest niezgodna z ww. decyzją i czy prawidłowo w związku z tym zastosował art. 35 ust. 3 p.b. Wojewoda niezgodność projektu budowlanego z decyzją środowiskową upatrywał w tym, że rotor wieży nr 1 zachodzi na działkę nr [...], która nie została przeznaczona na ten cel w decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie sposób podzielić stanowiska Wojewody jakoby decyzja środowiskowa ograniczała zasięg terytorialny elektrowni wyłącznie do działek nr [...] i [...], wykluczając tym samym możliwość objęcia przedsięwzięciem działki nr [...]. Organ formułując taki wniosek skupił się na określonym tą decyzją przeznaczeniu działek pod lokalizację turbiny nr 1, pomijając dokonaną nią ocenę oddziaływania na środowisko (w tym nieruchomości sąsiednie) oraz fakt, że dopuściła ona wprost realizację farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną także na działce nr [...], którą w zestawieniu zawartym w pkt 1 i pkt 3.15 decyzji oraz charakterystyce przedsięwzięcia opisano jako przeznaczoną pod drogę dojazdową i linię kablową. Niezasadne jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że zaprojektowane omiatanie łopat wirnika turbiny działki nr [...] jest niezgodne z decyzją środowiskową. Jak już wyżej wskazano, decyzja środowiskowa dotyczy oddziaływania danej inwestycji na środowisko, w tym przypadku elektrowni wiatrowej i nie wskazuje na konkretne umiejscowienie turbiny na działkach. Określa tylko i wyłącznie dopuszczalność realizacji elektrowni na danym terenie wskazując na wymogi ochrony środowiska ze względu na to położenie. W ocenie Sądu dostrzec należy, że decyzja środowiskowa oceniła oddziaływanie inwestycji na środowisko w szerszym zakresie, aniżeli wynikający z obecnego zamiaru inwestora, objętego wnioskiem. Mianowicie decyzja ta, w wyniku jej zmiany, dopuściła średnicę wirnika do 132 m, a więc większą aniżeli objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji istniały podstawy do przyjęcia, że przeprowadzona ocena oddziaływania objęła także działkę [...]. Stąd też niewymienienie w decyzji środowiskowej powyższej działki jako przeznaczonej pod lokalizację rotoru wieży nie może stanowić o niezgodności z jej ustaleniami. Ocena w tej mierze organu odwoławczego jest zatem – zdaniem Sądu – wadliwa i niezasadna w świetle art. 35 ust. 1 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji nie musi wymieniać wszystkich działek objętych zakresem wniosku o pozwolenie na budowę i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją środowiskową wydaną przez Wójta Gminy B., podczas gdy projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami decyzji środowiskowej w zakresie lokalizacji inwestycji; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż wbrew ocenie Sądu I instancji nie była ona wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. oraz brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ wezwał spółkę do wykazania zgodności inwestycji z decyzją środowiskową, czemu spółka nie sprostała. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, pomimo nie w pełni prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych. Problemem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie organ II instancji uznał, że inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i czy prawidłowo w związku z tym zastosował art. 35 ust. 3 p.b. Wojewoda niezgodność projektu budowlanego z decyzją środowiskową upatrywał w tym, że rotor wieży nr 1 zachodzi na działkę nr [...], która nie została przeznaczona na ten cel w decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji w realiach niniejszej sprawy nie sposób podzielić stanowiska Wojewody jakoby decyzja środowiskowa ograniczała zasięg terytorialny elektrowni wyłącznie do działek nr [...] i [...], wykluczając tym samym możliwość objęcia przedsięwzięciem działki nr [...]. Organ formułując taki wniosek skupił się na określonym tą decyzją przeznaczeniu działek pod lokalizację turbiny nr 1, pomijając dokonaną nią ocenę oddziaływania na środowisko (w tym nieruchomości sąsiednie) oraz fakt, że dopuściła ona wprost realizację farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną także na działce nr [...], którą w zestawieniu zawartym w pkt 1 i pkt 3.15 decyzji oraz charakterystyce przedsięwzięcia opisano jako przeznaczoną pod drogę dojazdową i linię kablową. Niezasadne jest zatem – zdaniem Sądu I instancji – twierdzenie organu odwoławczego, że zaprojektowane omiatanie łopat wirnika turbiny działki nr [...] jest niezgodne z decyzją środowiskową. Rozważając powyższą problematykę stwierdzić trzeba, że decyzja środowiskowa powinna obejmować całość terenu, na który inwestycja może oddziaływać, a więc prawidłowe jest stanowisko Wojewody, a nie WSA. Tymczasem w pkt 3.15 decyzji środowiskowej podano, że: "Poszczególne turbiny winny być zlokalizowane w gminie B., na działkach: nr [...] (wieża nr 1) oraz nr [...] (rotor wieży nr 1) w obrębie B." (dalsza część tego punktu dotyczy wież nr 13 i 6). Działka nr [...] nie została zatem objęta powyższą decyzją. Pominięcie działki nr [...] w decyzji środowiskowej nie może być uznane za nie mające znaczenia przeoczenie organu podejmującego tę decyzję, gdyż brak jej uwzględnienia sprawia, że działka ta nie jest objęta decyzją środowiskową. Należy przy tym zauważyć, że prawo własności nieruchomości obejmuje nie tylko teren tej nieruchomości, ale rozciąga się również na obszar znajdujący się ponad nią. Tak więc w sytuacji gdy omiatanie łopat wirnika turbiny obejmuje nie tylko działki objęte decyzją środowiskową, ale również inną działkę, winna ona być uwzględniona także w decyzji środowiskowej. Inwestor w takiej też sytuacji winien w realiach niniejszej sprawy wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane również działką nr [...]. Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niesłusznie uznając za wadliwą zaskarżoną decyzję uchylił ją zamiast skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a. Decyzja organu odwoławczego nie była zaś wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie było podstaw do zastosowania przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W motywach zaskarżonego wyroku uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano bowiem m.in. na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (s.10 uzasadnienia wyroku – "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.") oraz na naruszenie ogólnych zasad wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (s. 9 uzasadnienia wyroku). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. mają usprawiedliwione podstawy, chociaż pierwszy z tych zarzutów nie został prawidłowo sformułowany. Zauważyć przede wszystkim wypada, że w zarzucie tym wadliwie przywołano art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b., który to przepis w takiej konfiguracji w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał. Zamiast niego należało przywołać art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. bez lit. b), gdyż tej jednostki redakcyjnej jeszcze w Prawie budowlanym nie było. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. – w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 19 sierpnia 2020 r. – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tak więc to art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. - bez lit. b) - został poddany przez WSA błędnej wykładni. Powyższa wadliwość nie dyskwalifikuje jednak wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej i nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania, a nawet do uznania, że ma ona usprawiedliwione podstawy, skoro art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. został błędnie przez Sąd I instancji zinterpretowany. Jeżeli zaś chodzi o art. 35 ust. 3 p.b., to stosownie do jego brzmienia obowiązującego w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Te kwestie nie były w istocie przedmiotem podniesionego zarzutu, na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej w I instancji Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną ("powołanie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 3 p.b. całkowicie nie koresponduje z częścią opisową zarzutu oraz uzasadnieniem skargi kasacyjnej)", niemniej jednak – mając na uwadze, że pomimo i tej wadliwości omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego poddawał się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – skarga kasacyjna – jako słusznie wskazująca na wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd I instancji, który uznał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji nie musi wymieniać wszystkich działek objętych zakresem wniosku o pozwolenie na budowę – podlegała uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.