I OSK 1186/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 3/21 w sprawie ze skargi K. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę P. postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 3/21, wydanym ze skargi K. B. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: w pkt 1) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł; w pkt 4) oddalił skargę w pozostałej części. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Wojewody P. (dalej: organ, Wojewoda, skarżący kasacyjnie) zaskarżył to orzeczenie w zakresie pkt 2 i 3, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: ppsa, poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ pozostawał w zwłoce bez swojej winy, działania organu nie nosiły znamion złej woli, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego, ponieważ wynikały z braku współdziałania właściwej instytucji zagranicznej oraz art. 149 § 2 ppsa, poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, podczas gdy skarżąca nie wykazała, aby na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku w zaskarżonym zakresie lub za uchyleniem wyroku w pkt 2 i 3 oraz przekazaniem sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy, co do zasady, bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy regulujące termin załatwienia sprawy administracyjnej pozostają w ścisłym związku z przewidzianą w art. 12 kpa, zasadą szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość stosowania prawa administracyjnego pozwala na realizację zasady praworządności. Nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania oraz działaniem organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kpa). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). Z ustalonego w sprawie, niespornego stanu faktycznego wynika, że w rozpatrywanym przypadku organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna na okres zasiłkowy 2018/2019, naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania. Od dnia wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem - tj. od 4 października 2018 r., do dnia wystąpienia ze skargą do Sądu I instancji - tj. do 3 grudnia 2020 r., upłynęło bowiem 25 miesięcy, czyli przeszło 2 lata, a mimo to sprawa nie została załatwiona. Nadto, przez ten okres, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 kpa, organ prowadzący postępowanie tylko raz zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazał termin zakończenia postępowania do 31 grudnia 2019 r. (zawiadomienie z 8 października 2019 r.). Wojewoda utrzymuje, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie wynika z wielomiesięcznego oczekiwania na odpowiedź hiszpańskiej instytucji do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych (INSS HUELVA) na wniosek o ustalenie właściwości, stosownie do art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. L 166, s. 1). Należy jednak zauważyć, że po pierwsze - wniosek strony wpłynął do organu 14 listopada 2018 r., natomiast z ww. wnioskiem do instytucji zagranicznej wystąpiono 13 lutego 2019 r., a więc pierwsza czynność w sprawie została podjęta przez organ dopiero po 3 miesiącach. Po drugie – po wystosowaniu przedmiotowego wniosku, Wojewoda przez ponad 16 miesięcy oczekiwał na odpowiedź strony hiszpańskiej, nie wykazując żadnego zainteresowania złożonym wnioskiem i nie podejmując żadnych działań, mających na celu ustalenie przyczyn braku odpowiedzi strony hiszpańskiej, czy terminu udzielenia przez nią odpowiedzi na wniosek. Ponowny wniosek o ustalenie właściwości został wysłany do instytucji zagranicznej dopiero 16 czerwca 2020 r. Po trzecie, z uzasadnienia skargi kasacyjnej i załączonych do niej dokumentów wynika, że pomimo czterokrotnego, bezskutecznego wystąpienia z wnioskiem do INSS HUELVA o ustalenie właściwości oraz bezskutecznej interwencji Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej oraz pomimo braku wszystkich niezbędnych danych, w maju 2021 r. Wojewoda przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze w formie dodatku dyferencyjnego. Organ orzekający wydał więc rozstrzygnięcie w sprawie, mimo braku odpowiedzi ze strony instytucji hiszpańskiej, co dowodzi znalezieniu możliwości rozstrzygnięcia sprawy bez udziału instytucji hiszpańskiej. W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, co wyczerpuje znamiona przewlekle prowadzonego postępowania. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, organowi nie można zarzucić przewlekłości jedynie w okresie między 14 marca a 23 maja 2020 r., kiedy zawieszeniu uległ bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym – obecnie uchylonym - przepisem, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wobec niczym nieusprawiedliwionego, podejmowania przez organ czynności w sprawie w znacznych odstępach czasu - a w szczególności przez bierne oczekiwanie na odpowiedź hiszpańskiej instytucji do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych przez ponad 16 miesięcy - co wskazuje na opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, jak też wobec sprzecznego z obowiązkiem rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, znaczącego przekroczenia maksymalnego terminu na jej załatwienie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w rozpatrywanym przypadku przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane przez niego stanowisko stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku. W szczególności, argumentu takiego nie stanowi brak odpowiedzi hiszpańskiej instytucji do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych na wniosek o ustalenie właściwości, gdyż pomimo wiążących Wojewodę terminów załatwienia sprawy, w relewantnym okresie organ ten nie podejmował żadnych działań, zmierzających do uzyskania odpowiedzi na wniosek. Mając powyższe na uwadze, pierwszy z zarzutów kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Za chybiony należy uznać także drugi z zarzutów, podniesionych przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 ppsa w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania (bezczynności organu) strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Skoro decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, to brak jest podstaw do uzależnienia orzeczenia tego środka od przedstawienia przez stronę okoliczności, które by to uzasadniały. Z art. 149 § 2 ppsa w żadnym razie nie wynika, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej, czy niemajątkowej. Jest to środek prawny odrębny od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym. Sąd administracyjny nie bada więc, czy na skutek opieszałości lub braku działania organu, skarżący poniósł szkodę, lecz "ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy" (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, mając na uwadze cel, jaki przyświeca nałożeniu sankcji w postaci przyznania sumy pieniężnej, ale i pozytywny dla strony postępowania efekt ekonomiczny, stanął na stanowisku, że w realiach sprawy, której przedmiotem jest ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego właściwszym będzie zastosowanie tego środka, zamiast nakładania na organ grzywny (o co wnioskowała strona). Mając na uwadze przedstawioną argumentację, jak i okres pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego a wniesieniem skargi wynoszący ponad 24 miesiące, Sąd ten uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie to uwzględnia stopień naruszenia prawa przez organ, czas trwania postępowania administracyjnego (w tym także rozwiązania prawne przyjęte w związku z pandemią COVID-19), efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, a także zasadność wynagrodzenia skarżącej negatywnych konsekwencji, związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.