II SA/Wr 607/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skarg A. P. i J. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 lipca 2023 r., nr IF-O.7840.266.2021.JW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją nr 1095/2023 z dnia 7 kwietnia 2021 r. Prezydent Wrocławia (Prezydent, organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji w postaci budowy wolnostojącego budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], cz. dz. nr [...], AR-[...], obr. O.). Od decyzji odwołała się J. P., uczestnik postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wskazała, że decyzję wydano 7 kwietnia 2021 r., a zawiadomienie o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. odebrała w dniu 9 kwietnia 2021 r. Tym samym nie miała możliwości zajęcia stanowiska w sprawie oraz zgłoszenia wniosków i żądań. Oprócz tego organ I instancji organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z usytuowaniem planowanej inwestycji oraz kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Ponadto w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do zacienienia jej nieruchomości w sposób niezgodny z przepisami, a organ nie dokonał w tym zakresie samodzielnych ustaleń. Odwołująca się zwróciła także uwagi na nieprawidłowości w zawiadomieniu innych uczestników postępowania, co uniemożliwiło im czynny udział. Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy zestawił parametry planowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym planu miejscowego. Zaprojektowanie w ramach inwestycji dwóch miejsc postojowych Wojewoda uznał za zgodne z § 16 ust. 9 pkt 4 planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii odległości budynku od granic działki organ II instancji wskazał, że odległość ścian projektowanego budynku od granicy sąsiednich działek wynosi odpowiednio: 1.5 m od działki nr [...] (strona północna, ściana bez okien i drzwi), 1.5 m od działki nr [...] (strona południowa, ściana bez okien i drzwi), ok. 5 m od działki drogowej nr [...] od strony zachodniej i 4 m od działki nr [...] (obecnie nr [...], strona wschodni, ściana z oknami). Organ II instancji podkreślił, że działki inwestycyjne znajdują się na terenie zabudowy jednorodzinnej (§16 planu miejscowego), a ich szerokość wynosi 15.8 m, a zatem do projektowanej inwestycji może mieć zastosowanie wyjątek przewidziany w § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. W związku ze sporządzoną analizą zacieniania i przesłaniania Wojewoda uznał, że nie zachodzi zjawisko przesłaniania, i spełniony jest wymóg z § 13 r.w.t. oraz wymóg zapewnienia nasłonecznienia z § 60 r.w.t. jest zachowany. Zachowane są także wymogi stawiane względem miejsc postojowych. Analizując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy zaznaczył, że w odwołaniu nie wskazano na jakiekolwiek czynności, których strona chciałaby dokonać przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, wobec czego wskazywany zarzut jest bezzasadny. Ponadto, jak wynika z akt, strona przed wydaniem decyzji uzyskała dostęp do akt sprawy. W konsekwencji strona nie wykazała, że uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych mogących wpływać na wynik sprawy. Nie godząc się z decyzją Wojewody J. P. oraz A. P. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. A. P. skargą z dnia 15 września 2023 r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138§1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to znaczy wydanie decyzji z 28 lipca 2023 r. w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki pozwalające na wydanie decyzji z dnia 7 kwietnia 2021 r.; 2) art. 109 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie doręczenie skarżącemu żadnego z pism informujących o toczących się postępowaniach w sprawie na adres zamieszkania lub wskazywany adres do korespondencji w CEiDG, w tym także nie doręczenie decyzji Prezydenta Wrocławia z 7 kwietnia 2021r. oraz decyzji Wojewody z 28 lipca 2023 r.; 3) art. 42§1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tzn. doręczanie korespondencji w przedmiotowym postępowaniu na nieznany skarżącemu adres nie będący jego adresem zamieszkania w dniu rozpoczęcia postępowania, gdzie skarżący nie zamieszkuje; organ winien adresować korespondencję na adres zamieszkania skarżącego w S.; 4) art. 44 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie fikcji doręczenia przedmiotowej korespondencji w przypadku, gdy nie można w niniejszym postępowaniu zastosować fikcji doręczenia z uwagi na fakt, że korespondencja była wadliwa adresowana i nigdy do skarżącego nie trafiła. Skarżący jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się na działce nr [...] przy ul. [...] we W., i o wydaniu decyzji Wojewody dowiedział się dopiero po rozpoczęciu robót przez inwestora, w dniu 11 września 2023 r.; 5) art. 10§1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie wypowiedzenia się; 6) art. 7, art. 9, art. 77§1, art. 80 i art. 107§3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie; 7) art. 7 w zw. z art. 9, art. 12§1, art. 77§1, art. 80 i art. 107§3 k.p.a. w konsekwencji czego postępowanie przed organami było pobieżne i wadliwie przeprowadzone bez udziału wszystkich stron, brak było prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało błędną ocena i niewłaściwymi decyzjami. Skarżący wniósł o wstrzymanie decyzji Wojewody oraz zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, wskazując materiały potwierdzające koncentrację jego aktywności i zamieszkiwanie w S., udział w nieruchomości przy ul. [...] oraz fotografie działki. Uzasadniając skargę skarżący uwypuklił, że postępowanie administracyjne odbyło się z winy organów bez udziału strony. Wydane decyzje nie zostały nigdy doręczone skarżącemu na jego adres w S. , a adres ten był znany organom ponieważ skarżący prowadzi korespondencję z organami z racji wykonywanego zawodu, jak też jego dane są umieszczone w dostępnie w dostępnych ogólnie rejestrach i internecie. Organy wadliwie kierowały korespondencję na adres, gdzie skarżący nie zamieszkiwał, nie był obecny, i nie wskazywał tego adresu jako korespondencyjnego, ani też nie był tam zameldowany. Skarżący zwrócił się o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. J. P. skargą z dnia 19 września 2023 r. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to: 1) § 12 ust. 2 poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia kryteria w zakresie odległości ścian projektowanego budynku od granicy sąsiednich działek (1.5 m), podczas gdy plan miejscowy dla przedmiotowej działki nie reguluje możliwości dopuszczenia budowy budynku w zabudowie jednorodzinnej w odległości 1.5 m od granicy działki budowlanej; 2) § 12 ust. 4 pkt 1 poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi odległościowe (1.5 m), podczas gdy nie wskazano uzasadnienia zgody na budowę ściany bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy lub w odległości mniejszej niż wynikająca z ust. 1 pkt 2 r.w.t.; w ocenie skarżącej dopuszczalność budowy na wskazanych warunkach jest fakultatywna i wymaga uzasadnienia, a w sprawie nie zachodzi podstawa do odstąpienia od podstawowych norm. Zastosowanie mniejszej odległości narusza też zasady współżycia społecznego, co ma znaczenie w sytuacji celowego wyodrębnienia terenu o szerokości poniżej 16 m, niejako w celu obejścia prawa; 3) § 12 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77§1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wadliwą interpretację przepisów regulujących odległości sytuowania budynków od działek sąsiednich, ponieważ pozwolenia na odległość 1.5 m może być wydane wyjątkowo, ze względu na szczególnie uzasadnione przyczyny. Nie wyjaśniono, jakie względy przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interes właściciela sąsiedniej nieruchomości; 4) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno - budowlanymi, podczas gdy obiekt nie spełnia wymogów odległościowych, a nadto w zakresie liczby miejsc parkingowych: budynek jest dwulokalowy, co powinno skutkować zastosowaniem wyższego współczynnika miejsc parkingowych, w związku z większą przewidywalną liczbą mieszkańców planowanego budynku; 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że projekt jest zgodny z miejscowym planem i innymi przepisami, podczas gdy nie respektuje uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w zakresie odcięcia światła słonecznego dla pomieszczeń znajdujących się w budynku skarżącej; 6) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji uniemożliwienie czynnego udziału, w związku z doręczeniem zawiadomienia już po wydaniu zaskarżonej decyzji (decyzję wydano 7 kwietnia 2021 r., a skarżąca otrzymała zawiadomienie 9 kwietnia 2021 r.); 7) art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę zgromadzonego materiału, w tym w szczególności w zakresie usytuowania budynku względem granicy, usytuowania drogi dojazdowej, niedostatecznej ilości miejsc parkingowych i niedozwolonego oddziaływania poprzez nadmierne zacienienie. Organy bezkrytycznie przyjęty twierdzenia inwestora, nie prowadząc własnego postępowania w celu dokonania ustaleń; 8) art. 7 w związku z art. 9, art. 10, art. 12§1, art. 77§1, art. 80 i art. 107§3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, nieprawidłowe ustalenie jakoby skarżąca miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, przy czym pismo od organu z dnia 16 marca 2021 r. skarżąca otrzymała w dniu 9 kwietnia 2021 r., zaś decyzję wydano dnia 7 kwietnia 2021 r. czyli przed otrzymaniem przez skarżąca pisma; fakt zapoznania się przez skarżącą z materiałem dowodowym w dniu 5 lutego 2021 r. nie wpływa na obowiązek organu z art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności skarżąca nie wiedziała, jaki materiał dowodowy zgromadzono po dniu 5 lutego 2021 r.; 9) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego nie uwzględniono zastrzeżeń strony co do usytuowania budynku; 10) art. 7 w związku art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe i pobieżnie prowadzone postępowanie, bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, bez wyjaśnienia istoty sprawy, z dowolną oceną dowodów, co prowadziło do błędnych wniosków i błędnych decyzji. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że dopuszczenie lokalizacji budynku w odległości 1.5 m od granicy nie jest zasadą, ale wyjątkiem, i wymaga uzasadnienia oraz uwzględnienia interesu sąsiedzkiego (interesu skarżącej). W jej ocenie inwestycja nie jest dostosowana do wymiarów działki, niewystarczającej dla budynku dwulokalowego Skarżąca J. P. wniosła o uchylenie wydanych decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Wojewoda zwrócił się o ich oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że adres skarżącego został ustalony na podstawie akt organu I instancji, a korespondencja wysyłana do skarżącego w toku postępowania odwoławczego była skutecznie doręczona. Zdaniem Wojewody naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Nadto postępowanie prowadzono w oparciu o kompletny i wszechstronnie zbadany materiał dowodowy. Pismem datowanym na 18 grudnia 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania F. sp. z o.o. ustosunkował się do skargi A. P. Pełnomocnik ocenił wydane w sprawie decyzje jako prawidłowe. Podniósł dalej, że skargę wniesiono po terminie (nadano ją 11 września 2023 r. podczas gdy decyzje doręczono dnia 3 sierpnia 2023 r.). Następnie uczestnik podał, że skarżący są małżeństwem, działka stanowi ich współwłasność, nie należy wyprowadzać wniosku o odrębnym doręczaniu korespondencji każdemu z małżonków, a skarżący był już, przed laty, zameldowany przy ul. [...]. W świetle zawodowej – prawniczej działalności skarżącego trudno zakładać, że nie wiedział o postępowaniu; powinien poinformować organ o aktualnym adresie. Oprócz tego, w realiach sprawy, nawet ewentualna nieprawidłowość doręczenia nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a skarżący nie wskazuje, jakie czynności podjąłby, gdyby korespondencję odebrał. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 11 kwietnia 2024 r. podtrzymał zarzuty skargi i odniósł się do pisma uczestnika postępowania. Powtórzył, że nie był prawidłowo informowany o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zaprzecza, aby podał adres w W.(1) jako adres korespondencyjny, podnosi, że nie przebywa pod tym adresem, i wskazuje, że również na adres przy ul. [...] we W. nie otrzymywał korespondencji od organu. Skarżący neguje, że decyzja Wojewody została odebrana przez niego lub przez osobę przez niego upoważnioną, nie współpracuje z żadną kancelarią w W.(1), i tam nie mieszka. Wskazuje, że o wydanej decyzji dowiedział się od J. P., przy okazji odwiedzin dzieci, a skargę złożył w terminie 30 dni od powzięcia wiedzy o wydanej decyzji. Podkreśla, że adres jego zamieszkania to ul. [...] w S., i w czasie postępowania nie zamieszkiwał z J. P. Skarżący akcentuje, że wydana decyzja ma istotny wpływ na jego nieruchomość, zwłaszcza poprzez bliskie usytuowanie planowanej inwestycji przy granicy działki. Następnie wskazuje, że w dacie wydania decyzji przez organ II instancji adresatem decyzji był już inny podmiot (spółka F.). Skarżący opowiada się za brakiem podstaw do zastosowania w sprawie art. 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Replikując na pismo skarżącego, uczestnik F. sp. z o.o., reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 10 maja 2024 r. podtrzymuje uprzednią argumentację. Akcentuje przekonanie, że skarżący wiedział o decyzji, i w istocie rzeczy próbuje zablokować inwestycję. Argumentuje, że podział nie pociąga za sobą konieczności zmiany pozwolenia na budowę, i znalazło to wyraz w decyzji Prezydenta z dnia 25 listopada 2021 r. przenoszącej pozwolenie na budowę. Nadto uczestnik podkreśla, że proces inwestycyjny jest w toku, a budynek skarżącego jest wyższy od budynku realizowanego. Nadmienia również, że podejmował próby porozumienia ze skarżącym. Finalnie zwraca się o odrzucenie skargi, a w przypadku jej rozpoznania merytorycznego – o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi J. P. oraz sprawy ze skargi A. P. w celu ich wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Skargi okazały się zasadne. Wbrew wnioskom uczestnika postępowania Sąd nie zdecydował o odrzuceniu skargi A. P. Dał tym samym prymat konstytucyjnej zasadzie prawa do sądu (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W ocenie Sądu naruszeniem prawa do sądu byłaby sytuacja, w której skarżącemu odmówiono by przyjęcia skargi na decyzję, której nie otrzymał, i w postępowaniu do wydania której, nie ze swojej winy, nie uczestniczył, będąc do tego uprawnionym. Skoro skarżący złożył skargę w dniu 11 września 2023 r. po dowiedzeniu się o decyzji Wojewody, i w tym czasie istniała jeszcze możliwość skarżenia decyzji przez innych uczestników, to należało zinterpretować przepisy określające czas na złożenie skargi sądowej zgodnie z przepisami konstytucyjnymi, mając na względzie prawo do sądu jako jedną z najważniejszych składowych zasady demokratycznego państwa prawnego, wysłowionej w art. 2 konstytucji RP. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 oraz w związku z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zgodnie z art. 28 ust. 1 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 32 ust. 1 precyzuje warunki poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę. Z art. 33 ust. 1 wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zmierzenia budowlanego. Według art. 34 ust. 4 projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Planowana inwestycja, budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi zlokalizowana jest przy ul. [...] we W. (działki nr [...], cz. dz. nr [...], obręb O.), na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...] i [...], [...], [...] i [...], [...] i granicą administracyjną miasta W. w obrębie O. we W.). Stosownie do uchwały planistycznej przedmiotowe działki zlokalizowano na obszarze [...] MN/[...], predystynowanym pod zabudowę mieszkaniową - z przeznaczeniem podstawowym w postaci budynków mieszkaniowych jednorodzinnych w układzie wolno stojącym, bliźniaczym lub szeregowym (§ 16). Maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej ustalono na 3 kondygnacje, z trzecią kondygnacją wyłącznie w formie poddasza użytkowego, maksymalną wysokość zabudowy ustalono na 8 m (§ 12), wskazano obowiązek urządzenia co najmniej 2 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych , wliczając w to garaż, dla kadego budynku mieszkalnego (§ 14 ust. 8 pkt 5). Planowany budynek usytuowany jest odpowiednio: 1.5 m od działki nr [...], ścianą bez okien i drzwi, 1.5 m od działki nr [...], ścianą bez okien i drzwi, ok. 5 m od działki drogowej nr [...] oraz 4 m od działki [...] ([...]), ścianą z oknami. Zarzuty skargi A. P. skoncentrowano na naruszeniu przepisów postępowania w postaci wadliwego doręczania pism, co z kolei przełożyło się na prawa skarżącego związane z udziałem w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego doręczanie korespondencji następowało na niewłaściwy adres. Sedno sporu stanowi zatem ustalenie, czy skarżący był prawidłowo zawiadamiany w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Organy wysyłały skarżącemu pisma na adres, który – jak podniósł – nie był jego adresem zamieszkania w dniu wszczęcia postępowania, ani też nie był wskazywany jako adres do korespondencji. Według art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Zgodnie z § 2 pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Jak wskazuje art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony wyżej, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Art. 44 § 2 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Według § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Przepisy zatem zakładają rzeczywistość pobytu adresata pod adresem, na który jest kierowana korespondencja. Chodzi o realne zagwarantowanie wszelkich uprawnień procesowych, które przepisy proceduralne lub materialne przyznają stronie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Według art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W innym wypadku strona postępowania ma zagwarantowaną procesowo możliwość udziału w postępowaniu, w którym nie brała udziału bez własnej winy w ramach postępowania wznowieniowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z drugiej strony stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. O tym jakie dane taka ewidencja zawiera stanowi art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przewiduje on m.in. ujawnienie w ewidencji miejsca stałego pobytu właściciela nieruchomości. Co prawda zarówno k.p.a., jak i Prawo geodezyjne nie definiuje pojęcia "miejsce pobytu" niemniej należy je rozumieć jako miejsce zamieszkania właściciela. Mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (postanowienie SN z 27.10.2009 r., II UK 81/09, LEX nr 574541). Komentowany przepis nakazuje doręczanie pism w mieszkaniu osób fizycznych ("ich mieszkaniu"), a zatem może to być każdy adres wskazany przez adresata doręczeń, pod którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu (wyrok NSA z 21.01.2010 r., sygn. akt II OSK 120/09, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). W rzeczywistości także w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków organy prowadzące postępowania na podstawie ustawy Prawo budowlane ustalają miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości, który jest stroną takiego postępowania. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że zapis ewidencji gruntów w tym zakresie tzn. adres właściciela nieruchomości ma bezwzględnie wiążący charakter. Informacja bowiem wynikająca z tego rejestru może być obalona wszelkimi dostępnymi źródłami dowodowymi, bowiem ma ona jedynie charakter informacyjny, a nie kształtujący prawo. Jeśli zatem organ odwoławczy (dotyczy to także organu I instancji) poweźmie wiedzę, że miejsce zamieszkania strony jest inne niż wynika z zapisów ewidencji gruntów i budynków winien tę okoliczność wyjaśnić i ocenić w kontekście poczynionych ustaleń, czy dokonywane doręczenia skarżącym przez organ I instancji były skuteczne. Wszelkie zawiadomienia winny być dokonywane na rzeczywisty adres zamieszkania strony. Strona bowiem musi mieć zagwarantowaną realną, nie zaś iluzoryczną możliwość realizowania swoich praw procesowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 603/17, CBOIS). Z akt sprawy wynika, że organy nie zagwarantowały tej możliwości skarżącemu. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez organ I instancji, datowanego na 26 stycznia 2021 r. wynika, że dokument został nadany także do skarżącego na adres w W.(1), przy ul. [...], przy czym powrócił on do organu z adnotacja pocztową "zwrot nie podjęto w terminie". Analogiczna sytuacja miała miejsce z postanowieniem wzywającym do usunięcia nieprawidłowości (datowane na 2 marca 2021 r.). W przypadki zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego datowanego na 16 marca 2021 r., pomimo że skarżący widnieje w "rozdzielniku", to Sąd nie odnalazł w aktach dowodu nadania do niego przesyłki pocztowej. Sytuacja jak opisana wcześniej – adnotacja "zwrot – nie podjęto w terminie" – odnosi się również do decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 7 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wysłanej do skarżącego na adres w W.(1), ul. [...]. Tymczasem z materiałów sprawy wynika, że organ I instancji dysponował informacją z rejestru gruntów (opisana datą 29 grudnia 2020 r.), w której widnieje adres skarżącego: S., ul. [...]. Zgodnie z tym, co Sąd wyjaśnił wyżej, informacja z rejestru gruntów nie ma charakteru wiążącego, a jedynie, na gruncie Prawa budowlanego, informacyjny. Oznacza to, że organ, ustaliwszy inny adres, może tam, na ten inny adres, kierować korespondencję. W realiach tej sprawy jednak, opartych o akta administracyjne, nie sposób wyprowadzić wniosku o przesłankach, czy przyczynach, które spowodowały kierowanie korespondencji do skarżącego na adres w W.(1). Sąd nie odnalazł wytłumaczenia i genezy dla umiejscowienia adresu skarżącego w W.(1), i jednocześnie odstąpienia od doręczenia pod adres w S., który, co trzeba podkreślić, ma podparcie w informacji ewidencyjnej. Nie zaszła także sytuacja, o której mowa w art. 41 § 2 k.p.a. a więc zmiana adresu z zaniedbaniem obowiązku powiadomienia o niej organu. To uchybienie kontynuował następnie Wojewoda w postępowaniu odwoławczym. Kolejne pismo Wojewody: z dnia 3 czerwca 2022 r. kierowane do Prezydenta, o przesłanie akt sprawy i informujące o przewidywanym terminie rozpatrzenia odwołania, nadane także do skarżącego na adres w W.(1) przy [...], powróciło z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". Wreszcie decyzja odwoławcza, datowana na 28 lipca 2023 r., ponownie adresowana do skarżącego do W.(1), ul. [...], z niewykazanych powodów została odebrana przez osobę trzecią, z pieczęcią Kancelaria A., z adresem [...], W.(1). Dodatkowo należy wskazać, że nie jest to podmiot wskazany jako "adresat", wbrew temu co zaznaczono na potwierdzeniu odbioru. W konsekwencji, wobec braku ustalenia i stosowania przez organy prawidłowego adresu skarżącego, nie można mówić o prawidłowym doręczeniu w świetle przepisów k.p.a. Skarżący, wskutek niedoręczania mu korespondencji, nie mógł uczestniczyć w postępowaniu i realizować przysługujących mu praw. Zachodzi zatem sytuacja opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to znaczy przesłanka wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Już tylko to zobowiązuje Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w całości ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Spór prawny w świetle skargi J. P. wywołała lokalizacja budynku w odległości 1.5 m od działki skarżącej. Jej zdaniem dopuszczenie budowy budynku w odległości 1.5 m od granicy działki jest nie zasadą, ale wyjątkiem, a organy nie wykazały żadnych przyczyn dla zastosowania tego wyjątku. Zarzut Sąd ocenił jako trafny, chociaż dla eliminacji decyzji z obrotu prawnego wystarczające są już wyżej wskazane naruszenia prawa. Usytuowanie budynku względem granicy działki jest przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.). Z adekwatnych do okoliczności sprawy przepisów § 12 r.w.t. dowiadujemy się, że: 1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. 3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Organ odwoławczy, akceptując lokalizację budynku w przedstawionych w materiałach sprawy odległościach wskazał, że działki inwestycyjne znajdują się na terenie zabudowy jednorodzinnej (§ 16 planu miejscowego), a ich szerokość wynosi 15.80 m, a zatem do inwestycji może mieć zastosowanie wyjątek przewidziany w § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. Zdaniem Sądu takie uzasadnienie jest dalece niewystarczające. Ustawa Prawo budowlane statuuje zasadę wolności budowlanej, co oznacza prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4). Jednocześnie obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego) oraz zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9). Doprecyzowanie wskazanej regulacji następuje m. in. w przepisach techniczno - budowlanych, w tym r.w.t. Z przywołanych przepisów wypływa wniosek, że ogólna zasada wolności budowlanej doznaje ograniczenia, w szczególności poprzez odpowiednią lokalizację budynku oraz poprzez uwzględnienie uzasadnionych interesów sąsiedzkich (osób trzecich). Regułą ustanowioną przez r.w.t. jest usytuowanie budynku na działce budowlanej przynajmniej w odległości 4 m od granicy działki (ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy), i 3 m - w przypadku ściany bez okien i drzwi. Lokalizację w innej (bliższej) odległości ustawodawca potraktował jak wyjątek, i obwarował dodatkowymi warunkami. Mianowicie ściana bez okiem i drzwi może znajdować się w odległości 1.5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy wtedy, gdy plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Odległość mniejsza niż wynikająca z zasady ogólnej (czyli mniej niż 3 m), ale nie mniejsza niż 1.5 m dopuszczona jest też wtedy, gdy mamy łącznie do czynienia z zabudową jednorodzinną (zagrodową), ze ścianą bez okien i drzwi, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Uznając zarzut skarżącej Sąd podzielił stanowisko sformułowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1332/19). Sąd Naczelny stwierdził, że użycie w § 12 ust. 4 sformułowania "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w tych przepisach, ale także dbałości organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Dlatego pozytywnie można rozpoznać wniosek inwestora, który wykaże, że budowa przy granicy z działką sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 952/14, wyroki NSA z 7 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2006/06, 28 kwietnia 2006 r. II OSK 794/05; 9 lutego 2006 r., II OSK 500/05, M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Komentarz do § 12, opubl. WKP, LEX.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II OSK 786/04; 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12; 17 kwietnia 2014 r. II OSK 2816/12). Podkreślić należy, że normy techniczno-budowlane ustanowione w § 12 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. muszą być interpretowane i stosowane odpowiednio do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego, czego nie uwzględniono w niniejszej sprawie. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05, usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 r.w.t., ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jeżeli więc w konkretnej sprawie ujawnią się sprzeczne interesy stron postępowania, to rzeczą organu rozstrzygającego o pozwoleniu na budowę budynku jest rzetelne wyjaśnienie okoliczności wskazywanych przez inwestora w związku z zaprojektowanym posadowieniem budynku przy granicy działki, jak również zastrzeżeń zgłaszanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie mimo sprzeciwu skarżącej, organ odwoławczy, nie rozważył w sposób właściwy, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do usytuowania zaplanowanych budynków w odległości do granicy działki mniejszej niż "standardowa", chociaż łączyć się to będzie z niewątpliwymi ograniczeniami w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości. Przepisy nie wykluczają rozstrzygnięcia umożliwiającego takie bliskie sąsiedztwo budynków, jednak dysponentowi budynku już istniejącego należy wyjaśnić, jakie konkretne okoliczności i uwarunkowania przemawiały za zastosowaniem odstępstwa od reguły. W kontrolowanej sprawie tego zabrakło, co stanowi uchybienie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W konsekwencji, dostrzegając znaczący walor zasady uwzględniania słusznych interesów obywateli, zasady zaufania oraz zasady przekonywania, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd zauważył także, że adresatem odwoławczej decyzji Wojewody był W. S., jako uczestnik postępowania. Stosowne potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach, podpisane przez inną osobę, z datą 4 sierpnia 2023 r. Z obecnego w aktach odpisu aktu zgonu wynika, że W. S. zmarł w dniu [...] lipca 2023 r., a więc przed wydaniem decyzji Wojewody. Decyzja została więc skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a przede wszystkim skierowano decyzję do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa, i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Taka okoliczność mieści się w zakresie wyznaczonym przepisem art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.: sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Podniesione podczas rozprawy argumenty uczestnika postępowania F. nie mogły wywrzeć pożądanego skutku, ponieważ nie podważają one stwierdzonych wadliwości prawnych, natomiast okoliczność faktyczna w postaci poniesienia znacznych nakładów, czasu trwania postępowania administracyjnego, czy celowych działań skarżącego w celu powstrzymania inwestycji nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Konkludując, za trafny Sąd uznał zarzut skarżącego celujący w wadliwość doręczania korespondencji, jak też uznał zasadność pozostałych, w istocie subsydiarnych, wyszczególnionych w skardze zarzutów. Zasadny okazał się także zarzut skarżącej w postaci naruszenia procedury w związku z zastosowaniem niższych, niż przewidziane jako zasada, wymogów odległościowych, w związku z art. 5 Prawa budowlanego, co dalej mogło przełożyć się na jej status jako właściciela sąsiedniego budynku. Sąd nie podzielił zarzutu odnośnie sprzeczności projektu z planem miejscowym. Nadto Sąd zauważył przesłankę nieważności postępowania z powodu wysłania decyzji do osoby zmarłej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wyrażone zastrzeżenia, w szczególności skupiając się na prawidłowym ustaleniu adresów uczestników postępowania. Wezmą tez pod uwagę śmierć jednego z uczestników oraz uwagi Sądu co do należytego uzasadnienia odstąpienia od zasad "odległościowych". Z powyższych powodów Sąd, opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz lit. c) Sąd uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.